差別化土地管理政策框架構(gòu)建初探

李德良

【摘 要】城市化進(jìn)程的加速，是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的一個(gè)主要趨勢(shì)。這就讓我國(guó)的土地規(guī)劃任務(wù)顯得尤為重要。如何讓更少的土地發(fā)揮更大的作用，是當(dāng)前的一個(gè)重要任務(wù)。所以，就需要推行差別化土地管理政策，這樣才能保證土地的用途被增加到最大化。本文就通過(guò)研究當(dāng)前的差別化土地管理的具體情況，來(lái)得出，如何進(jìn)行差別化土地管理政策框架構(gòu)建。

【關(guān)鍵詞】差別化土地管理；土地管理政策；政策框架構(gòu)建

我國(guó)現(xiàn)如今針對(duì)于土地使用的管理有著相關(guān)的明文規(guī)定，而且在最近幾年之中我國(guó)在土地使用管理方面也出現(xiàn)了“差別化土地管理”的理念，而且這個(gè)理念被提及次數(shù)之多場(chǎng)所之廣。那么說(shuō)了這么久的差別化土地管理到底是指什么呢？

以改革的廣義眼光來(lái)看，所謂的差別化土地管理利用其根本上是和與之有著同差異化的經(jīng)營(yíng)有著別無(wú)二樣的本質(zhì)，其相同的本質(zhì)指的是社會(huì)、自然資源的利用者同樣也會(huì)利用這些已經(jīng)擁有的資源將其價(jià)值發(fā)揮到最大化，并為己所用。

1 差別化土地管理政策

作為近些年來(lái)我國(guó)土地方面的熱門詞之中“差別化土地管理”，其被人們重視的程度也越來(lái)越深，也越來(lái)越多的人投身到差別化土地管理之中。我國(guó)的國(guó)土資源部曾強(qiáng)調(diào)要在土地的管理當(dāng)中申屠的探究、施行并且深化改革差別化土地管理的相關(guān)政策及戰(zhàn)略，然而這個(gè)政策戰(zhàn)略在我國(guó)還是首次從部級(jí)層面推出。這項(xiàng)推出的政策的“療效”究竟如何，其結(jié)果將會(huì)于實(shí)施政策后的幾進(jìn)行一次政策實(shí)際效果評(píng)估?？墒菑奈覈?guó)近些年的實(shí)際狀況來(lái)看，我國(guó)近幾年的部門以及地方的實(shí)際政策實(shí)行情況從基本的理論方面來(lái)看的話，與最開始的想法、目標(biāo)、效果和整體邏輯還是有著一定的出入的。

2 差別化管理內(nèi)涵

差別化管理的基本邏輯大致如下：

我國(guó)各個(gè)地方的實(shí)際發(fā)展情況不同，當(dāng)?shù)氐膶?shí)際資源稀缺程度也不相同，所以針對(duì)這兩點(diǎn)就需要差別化土地管理要針對(duì)于不同的地區(qū)的不同的情況來(lái)制定符合其地區(qū)性的相關(guān)管理政策以及各自的資源利用方案，進(jìn)而將土地的資源進(jìn)行更合理科學(xué)的利用。

我國(guó)國(guó)土資源部的主要負(fù)責(zé)人曾就具體地區(qū)的土地差別化利用的計(jì)劃制定提出過(guò)具體的理論及其個(gè)人的想法以及假設(shè)，并且針對(duì)不同的東中西部還有著特別的政策：其思想指出對(duì)我國(guó)的東部地區(qū)等發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，要講新增用地的指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的把控，將我國(guó)的填海造陸和增減掛鉤的相關(guān)指標(biāo)規(guī)模逐步的加大；多東北地區(qū)以及中部地區(qū)來(lái)說(shuō)就要將新增地的用地指標(biāo)進(jìn)行合理的調(diào)控，將增減掛鉤的指標(biāo)適當(dāng)?shù)纳险{(diào)，并且主張將采礦和用地管理的老方法進(jìn)行改良；針對(duì)于西部那些發(fā)展相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)情況不太樂(lè)觀的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，就需要采用將新增用地的指標(biāo)和傾斜力度不斷的加大的辦法，并且還要鼓勵(lì)當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕妼⑽蠢玫耐恋爻浞值膶⑵淅闷饋?lái)。所有的設(shè)想都是那么的美好，那么的合理似乎所有的東西都已經(jīng)具備了，一切只等待著相關(guān)的實(shí)行口令了。但是，就好比之前和現(xiàn)在的所有的由上而下的計(jì)劃治理模式相同，針對(duì)與土地利用計(jì)劃的具體的差別化管理還是需要面對(duì)這些個(gè)問(wèn)題的：第一、能否將各地的真實(shí)的、有效的而且具體的情況完整無(wú)誤的獲取并對(duì)其加以分析判斷；第二、是否可以將土地差別化管理的具體計(jì)劃和理論做到科學(xué)化、細(xì)致化的分析判斷；第三、是否可以將這些測(cè)量得出的科學(xué)數(shù)據(jù)進(jìn)行合理的整合并制定出合理的管理計(jì)劃；第四、最后制定的計(jì)劃是否可以不被任何外界因素干擾，非常順利的將其實(shí)施在具體的區(qū)域?；谝陨蠋讉€(gè)問(wèn)題來(lái)看，我國(guó)的差別化土地管理這一整套計(jì)劃還是有著很多的不足之處，只有將這些問(wèn)題充分且合理的解決了之后才有可能將其提出的關(guān)于東中西部的一整套理論有計(jì)劃的實(shí)施在具體的區(qū)域并且只有這樣才可以做到最終的效果與最初的目標(biāo)有可能一致?？墒蔷同F(xiàn)實(shí)問(wèn)題來(lái)看，不管是數(shù)據(jù)的結(jié)論真實(shí)與否，評(píng)判的是否合理，是否科學(xué)化進(jìn)行政策實(shí)施，哪怕說(shuō)真的做到在實(shí)施中不受任何的外界因素的干擾，其現(xiàn)實(shí)中的結(jié)果似乎都是不太理想甚至是背道而馳的，但是有些管理層的相關(guān)管理者不但說(shuō)自己可以做到這些而且還可以有效的將其實(shí)施，不得不說(shuō)這實(shí)在是有些過(guò)度的高估了現(xiàn)實(shí)情況。

3 土地差別化管理框架構(gòu)建

早已被各國(guó)所拋棄，認(rèn)為是一種落后的土地利用規(guī)劃。但是在新時(shí)代，我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)的土地利用計(jì)劃進(jìn)行有效的調(diào)整，利用一系列科學(xué)的手段，完善了這個(gè)看似不可能完成的任務(wù)。其主要的特點(diǎn)，就是在計(jì)劃之中，添加了更多的可參考的數(shù)據(jù)，做到了數(shù)據(jù)先行，計(jì)劃在后，根據(jù)實(shí)地隨時(shí)調(diào)整的特色，這就讓我國(guó)的土地利用計(jì)劃煥發(fā)了全新的生機(jī)。

土地差別化管理的根本目的是利用區(qū)域土地政策來(lái)調(diào)整當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的一種方法。這種方法來(lái)自于國(guó)外，也是經(jīng)過(guò)了多年的實(shí)驗(yàn)，確實(shí)可行的一種方法。尤其是我國(guó)當(dāng)前的情況處于一個(gè)特殊的狀態(tài)。其主要的特點(diǎn)為城市化進(jìn)程加快，土地使用面積增加。這種情況下，土地如果隨意使用，就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)體的崩潰。所以，要按照各個(gè)地區(qū)的情況，進(jìn)行差別對(duì)待。尤其是商業(yè)區(qū)，居民區(qū)，工業(yè)區(qū)的管理，是需要進(jìn)行不同的規(guī)劃。這樣才能根據(jù)城市的不同去求，做好城市的建設(shè)。要做到，真正的提高資源使用率，以土地的差別化，改變城市的常態(tài)。讓城市能夠根據(jù)土地差變化管理，出現(xiàn)全新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，民生結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，生態(tài)結(jié)構(gòu)。這樣才能讓城市更好的發(fā)展。不能單純的為了提高城市化的速度，而忽略掉土地的規(guī)劃。否則，未來(lái)還需要二次治理，增加城市建設(shè)的難度。這也是當(dāng)前城市治理的一個(gè)難點(diǎn)。

差別化土地政策主要是通過(guò)“兩種作用方式”、“三種傳導(dǎo)途徑”促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，差別化土地政策通過(guò)影響市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展直接影響區(qū)域土地利用。即通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場(chǎng)制度、土地管理制度，分別對(duì)土地資源的稀缺度和市場(chǎng)價(jià)值、土地價(jià)格機(jī)制、土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值進(jìn)行合理的引導(dǎo)和限制。其次，差別化土地政策在很大程度上決定了土地市場(chǎng)各行為主體的行為模式，通過(guò)影響政府力、市場(chǎng)力和社會(huì)力三者之間的作用關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域土地利用產(chǎn)生影響。其傳導(dǎo)途徑主要體現(xiàn)為：一是對(duì)區(qū)域土地要素供給的差別化調(diào)控。一方面政府從宏觀上直接對(duì)區(qū)域土地供給進(jìn)行調(diào)控，實(shí)施嚴(yán)格的土地管理制度。政府利用我國(guó)土地公有制的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用土地利用規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃和土地用途管制等政策工具，結(jié)合各地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃等，對(duì)各區(qū)域的土地用途、土地類型、土地規(guī)模和土地性質(zhì)等采取差別化的供給。另一方面政府從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度為土地要素供給合理化的市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，間接地調(diào)控區(qū)域土地要素的供給，保障市場(chǎng)機(jī)制對(duì)區(qū)域土地需求和供給的雙向調(diào)節(jié)。二是對(duì)區(qū)域土地資產(chǎn)價(jià)格的差別化調(diào)控。完善的土地市場(chǎng)機(jī)制是影響區(qū)域土地配置效率和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的重要因素，通過(guò)土地市場(chǎng)的供需機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成不同區(qū)域差別化的地價(jià)和土地稅費(fèi)，使各區(qū)域能夠通過(guò)產(chǎn)業(yè)用地的相對(duì)價(jià)格，按照比較利益的原則，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。

4 結(jié)論

差別化土地管理是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要項(xiàng)目，只有通過(guò)不斷的增加土地的利用率，才能讓土地產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益。所以，我國(guó)應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)的政策，加大對(duì)差別化土地管理項(xiàng)目的管控。同時(shí)，合理的完善差別化土地管理政策的框架。從而促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市進(jìn)程的合理化。

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