新電改下電力監(jiān)管現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

袁野+王偉

【摘 要】由于電力行業(yè)具有特有的技術(shù)特點(diǎn)，其產(chǎn)品的消費(fèi)具有明顯的實(shí)時(shí)性與需求剛性的特征，這就要求對(duì)電力行業(yè)的監(jiān)管需要監(jiān)管部門長(zhǎng)期地、具有統(tǒng)一性地對(duì)整個(gè)行業(yè)進(jìn)行規(guī)范，電力監(jiān)管的旨在創(chuàng)造一個(gè)健康有序的市場(chǎng)環(huán)境，促使市場(chǎng)的有效公平充分競(jìng)爭(zhēng)。政府如何協(xié)調(diào)內(nèi)部各利益部門間以及與組織機(jī)構(gòu)、公眾間的關(guān)系將決定中國(guó)電力監(jiān)管體制改革的未來(lái)走向。

【關(guān)鍵詞】新電改；電力行業(yè)；電力監(jiān)管

電力產(chǎn)業(yè)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的命脈，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人們?nèi)粘Ｉ钪姓加兄e足輕重的作用，國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展離不開(kāi)電力產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性支持，在這個(gè)歷史新時(shí)期下，2015年3月15日，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā) [2015]9號(hào)文），提出成立獨(dú)立的電力市場(chǎng)主體，構(gòu)建新型電力市場(chǎng)，它標(biāo)志著我國(guó)上一個(gè)電力改革時(shí)期的結(jié)束，我國(guó)正式進(jìn)入新一輪電力改革。

1 我國(guó)電力行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)政府對(duì)電力市場(chǎng)的監(jiān)管方面，主要是依據(jù)《電力監(jiān)管條例》來(lái)對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管的范圍主要涉及發(fā)、輸、配、售以及交易平臺(tái)建設(shè)等環(huán)節(jié)，由國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)履行全國(guó)電力市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)。

目前，我國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要由國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、國(guó)資委、財(cái)政部、環(huán)保部和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督總局組成。其中國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)電力產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、電價(jià)審批與相關(guān)政策的制定，國(guó)家能源局主要負(fù)責(zé)電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、各發(fā)電環(huán)節(jié)的規(guī)劃以及電力體制改革的相關(guān)工作，國(guó)資委負(fù)責(zé)管理國(guó)有資產(chǎn)，企業(yè)管理人員任命和企業(yè)內(nèi)部重要職能設(shè)置。財(cái)政部、環(huán)保部與質(zhì)量監(jiān)督總局則分別對(duì)電力企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況與成本、電力企業(yè)排放項(xiàng)目的管理與審批、電力工業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管。

隨著新電改方案提出，按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的體制架構(gòu)，推進(jìn)“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三加強(qiáng)”的電力體制改革。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局制定出了6個(gè)配套性文件，進(jìn)一步明確、細(xì)化改革的要求與路徑，我國(guó)目前的監(jiān)管的重點(diǎn)主要對(duì)電力市場(chǎng)建設(shè)、輸配電價(jià)改革、售電側(cè)改革、電力交易機(jī)構(gòu)的建立與規(guī)范等方面進(jìn)行監(jiān)管。隨著改革的不斷推進(jìn)，各項(xiàng)政策已經(jīng)開(kāi)始逐步得到落實(shí)，新電改下的電力監(jiān)管已經(jīng)陸陸續(xù)續(xù)在多個(gè)地區(qū)進(jìn)入了試點(diǎn)階段。改革比較突出的兩個(gè)亮點(diǎn)是對(duì)“售電環(huán)節(jié)”和“交易電價(jià)”的監(jiān)管。隨著新一輪電力體制改革的推進(jìn)，大用戶直購(gòu)電、跨省跨區(qū)競(jìng)價(jià)交易、售電側(cè)零售等具有市場(chǎng)化特質(zhì)的電量交易已初具規(guī)模，市場(chǎng)化交易電量占比日益提高。新電改要求發(fā)電售電環(huán)節(jié)放開(kāi)，允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入，這樣不僅可以提高電力企業(yè)效率和質(zhì)量，同時(shí)可以促進(jìn)國(guó)有企業(yè)提升電力企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平，提高國(guó)有資本效率；輸、配電環(huán)節(jié)在國(guó)家的成本監(jiān)管下經(jīng)營(yíng)，保證社會(huì)成本最低，電力資源最優(yōu)化配置。當(dāng)前我國(guó)的電力監(jiān)管主體也發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，取得了重大的突破，更加多元化的市場(chǎng)監(jiān)管目標(biāo)也給我國(guó)電力行業(yè)監(jiān)管帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

2 我國(guó)電力監(jiān)管存在的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，同時(shí)也暴露出來(lái)許多問(wèn)題，制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。2015年我國(guó)開(kāi)始了新一輪的電力改革，政府如何協(xié)調(diào)內(nèi)部各利益部間以及與組織機(jī)構(gòu)、公眾間的關(guān)系將決定中國(guó)電力監(jiān)管體制改革的未來(lái)走向?？偟脕?lái)看目前我國(guó)電力監(jiān)管主要存在以下問(wèn)題：

（1）電力監(jiān)管的體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善

隨著新一輪電力改革的進(jìn)行，相關(guān)職能部門更加細(xì)化了對(duì)于電力產(chǎn)業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。監(jiān)管所涉及發(fā)電企業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)，輸配電企和售電公司以及電力交易平臺(tái)。改革對(duì)于之前由電網(wǎng)公司所涉及的交易機(jī)構(gòu)、輸配電價(jià)和售電業(yè)務(wù)為一體的情況進(jìn)行了拆分，允許更多的市場(chǎng)主體參與相關(guān)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)，但由于電網(wǎng)公司多年來(lái)幾乎對(duì)這些領(lǐng)域居于壟斷地位，開(kāi)放的市場(chǎng)格局雖然允許民間資本參與，但電網(wǎng)公司仍舊保持著豐厚的資本優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)，短期內(nèi)，分散市場(chǎng)主體難以憑借自身實(shí)力占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，難以形成充分競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)。這就要求相關(guān)職能部門進(jìn)一步完善監(jiān)管的機(jī)制體制，出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)來(lái)解決新一輪的電力改革所帶來(lái)的新問(wèn)題。

（2）電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性難以真正實(shí)現(xiàn)

我國(guó)電力改革經(jīng)歷了從2002年成立電監(jiān)會(huì)，以“政監(jiān)分離”為核心思路，成立第三方監(jiān)管職能部門到2013年又將電監(jiān)會(huì)劃歸國(guó)家能源局的一個(gè)歷史過(guò)程，體現(xiàn)的正是我國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不足的問(wèn)題。

由于我國(guó)的國(guó)情與行政體制決定了作為一個(gè)事業(yè)單位的電力監(jiān)管部門無(wú)法真正意義上擺脫政府以及國(guó)有電力企業(yè)對(duì)其的影響，無(wú)法做到完全的超脫于部門利益并獨(dú)立于政府與電力企業(yè)，從而難以真正發(fā)揮其職能，對(duì)電力行業(yè)各參與主體進(jìn)行有效的監(jiān)管。因此2013年的改革將電監(jiān)會(huì)重新劃分到國(guó)家能源局，但由此又衍生出的政府部門各權(quán)力部門的“尋租”現(xiàn)象，監(jiān)管信息不透明，監(jiān)管政策不到位的各種弊端，政府監(jiān)管出現(xiàn)各不到位等問(wèn)題，在如今的新的改革形勢(shì)下，如何進(jìn)一步確立并完善我國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性將是有待解決的一項(xiàng)持續(xù)性的問(wèn)題。

（3）監(jiān)管部門職權(quán)的分散化帶來(lái)監(jiān)管能力不足

目前，我國(guó)的電力監(jiān)管體制主要由多部門協(xié)同監(jiān)管為主，各職能部門之間的細(xì)分化的職能構(gòu)成與具體化、復(fù)雜化的監(jiān)管目標(biāo)之間存在著矛盾與沖突，許多特定的領(lǐng)域需要各部門協(xié)同監(jiān)管才能完成，這就為各具體政策的制定和落實(shí)帶來(lái)了不小的協(xié)調(diào)成本，在我國(guó)，發(fā)電行業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要以國(guó)有企業(yè)為主，近年來(lái)在其電力企業(yè)的發(fā)展過(guò)程中通過(guò)各種參股與并購(gòu)方式興辦電廠，這樣錯(cuò)綜復(fù)雜的所有權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系使得參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的電力企業(yè)中不是單純的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，對(duì)于電價(jià)市場(chǎng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、以及環(huán)保排放等方面無(wú)法通過(guò)單個(gè)監(jiān)管部門出臺(tái)的政策來(lái)創(chuàng)造一個(gè)良性的可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。而對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)而言，電力調(diào)度權(quán)仍很大程度上把握在電網(wǎng)企業(yè)中，而由于存在內(nèi)部信息不透明，單個(gè)的監(jiān)管部門也難以從中宏觀上對(duì)電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)管。所以監(jiān)管部門職權(quán)分散帶來(lái)的監(jiān)管能力不足的問(wèn)題也由此凸顯了出來(lái)。

3 完善我國(guó)電力監(jiān)管的思考endprint

（1）加強(qiáng)制度構(gòu)建，進(jìn)一步完善對(duì)市場(chǎng)參與主體的監(jiān)管

“推動(dòng)中央企業(yè)不斷完善現(xiàn)代企業(yè)制度，是企業(yè)形成有效制衡的決策機(jī)制、增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力的重要保障，”根據(jù)十八大的重要精神，國(guó)資委加強(qiáng)了國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，李志群指出：“分類改革、分類考核、分類發(fā)展、分類監(jiān)管全面推進(jìn)，分類的導(dǎo)向作用逐步顯現(xiàn)，不同功能分類的企業(yè)定位更加清晰，整體上推進(jìn)了國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更好地融合”。

對(duì)我國(guó)電力監(jiān)管而言，相關(guān)的電力監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)一步完善電力企業(yè)制度構(gòu)建，在發(fā)電側(cè)積極促成多家發(fā)電企業(yè)“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”的橫向合并，以此來(lái)減少電力企業(yè)重復(fù)建設(shè)帶來(lái)的國(guó)有資源浪費(fèi)與對(duì)環(huán)境的污染；在新開(kāi)放的售電側(cè)需要進(jìn)一步出臺(tái)政策扶持社會(huì)資本投資增量配售電企業(yè)與獨(dú)立售電公司建設(shè)，形成真正的電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，要更注重建立健全電力市場(chǎng)主體的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制，制定的政策與方案切實(shí)可行，從而完善售電公司制度構(gòu)建，促進(jìn)售電市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)；在輸配電機(jī)構(gòu)方面要進(jìn)一步透明輸配電成本與價(jià)格的核算機(jī)制形成，加強(qiáng)對(duì)輸電側(cè)價(jià)格的監(jiān)管；加強(qiáng)對(duì)電力交易平臺(tái)交易規(guī)則的制度完善，從而實(shí)現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)化配置。

（2）借鑒國(guó)外先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立監(jiān)管能力

美國(guó)的電力監(jiān)管主要分為聯(lián)邦和州級(jí)兩個(gè)監(jiān)管層面，主要特點(diǎn)表現(xiàn)在其獨(dú)立監(jiān)管，即其監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)于政府是獨(dú)立的，美國(guó)更早的實(shí)現(xiàn)了“政監(jiān)分離”的“獨(dú)立監(jiān)管”，在電力法案的層面上看有著更為完善的法律體系，使得各監(jiān)管環(huán)節(jié)有法可依，大大增強(qiáng)了其電力監(jiān)管的透明性，有利于最大程度上降低尋租活動(dòng)帶來(lái)的影響。

英國(guó)電力監(jiān)管的最主要的特征為，英國(guó)的電力體制改革都是先立法，后改革，而且電力法的制定有著充分的調(diào)研，得到了充分的民調(diào)支持，也有著獨(dú)立國(guó)家貿(mào)工部的電力管制辦公室，直接制定法規(guī)和政策和發(fā)展規(guī)劃，只受《電力法》的約束并且只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，這樣的監(jiān)管體制也能更大程度上保證電力監(jiān)管部門其政策制定的獨(dú)立性，降低了其他政府部門對(duì)其監(jiān)管活動(dòng)的不利干預(yù)，具有更高的行政效率。我國(guó)電力監(jiān)管應(yīng)充分借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)解決自身監(jiān)管所存在的問(wèn)題。

我國(guó)電力監(jiān)管需進(jìn)一步完善立法，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)更大的自主性與獨(dú)立性，健全電力監(jiān)管法律體系構(gòu)建，保證其電力監(jiān)管目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

（3）完善電力行業(yè)現(xiàn)代治理體制，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理

新一輪的電力體制改革將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，這就要求了我國(guó)的電力行業(yè)的監(jiān)管的過(guò)程中要更多地著眼于新型的電力治理體制的構(gòu)建，更多地著眼于建立健全我國(guó)的電力法律體系的同時(shí)，也要提高我國(guó)電力監(jiān)管多主體參與的程度，對(duì)于電力行業(yè)而言，提高電力治理能力將是深化中國(guó)電力監(jiān)管體制改革的重中之重，不僅需要政府、社會(huì)組織的參與，還需要企業(yè)、公民等多元主體的參與。實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理要求電力行業(yè)信息透明化更加透明化，運(yùn)用現(xiàn)代化媒體技術(shù)，進(jìn)一步完善電力產(chǎn)業(yè)的信息發(fā)布機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)多元主體的協(xié)同治理。

電力改革的最終目的在于優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善市場(chǎng)體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)資源的優(yōu)化配置，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的“帕內(nèi)托最優(yōu)”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，這就要求我國(guó)政府積極總結(jié)相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，不斷探索新型電力行業(yè)現(xiàn)代治理模式。

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