完善民事公益訴訟制度的對策論析

摘 要 檢察機關(guān)提起公益訴訟從試點到全面推開雖已取得了巨大成效，但也存在亟需解決的法律瓶頸問題。在分析檢察院提起民事公益訴訟之法理基礎(chǔ)上，為了更好地發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，理應(yīng)賦予檢察機關(guān)民事公益訴訟人的法律定位；實現(xiàn)訴前程序與訴訟程序的無縫銜接；大幅提升民行檢察人員的專業(yè)化水準；建立健全深度協(xié)作機制；賦予檢察院民行部門偵查權(quán)。

關(guān)鍵詞 檢察機關(guān) 訴前程序 專業(yè)化 民行部門 偵查權(quán)

作者簡介：王德圣，安徽省宿州市蕭縣人民檢察院民行科檢察官。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.012

一、檢察院提起民事公益訴訟之法理及其實際運作中所存在的問題

作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院為什么應(yīng)當被賦予提起民事公益訴訟的權(quán)力，其存在的法理何在？筆者欲作如下探析。

（一）檢察院提起民事公益訴訟之法理

民事公益在很大程度上是指公共利益，即是不確定多數(shù)人的利益，其內(nèi)容具有多樣性，主體具有不特定性，范圍具有廣泛性，民事公益的社會效果是維護社會公序良俗和公平正義的。在我們國家，檢察機關(guān)是國家的專門機關(guān)，由檢察機關(guān)以人民的名義提起民事公益訴訟是維護國家和社會公共利益的重大舉措，也是檢察機關(guān)服務(wù)和支持經(jīng)濟社會平衡充分發(fā)展的有力保障。實際上，檢察機關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，其提起民事公益訴訟權(quán)力是基于憲法所賦予其的法律監(jiān)督職能的進一步延伸。“提起公益訴訟，正是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)的一種方式或手段，是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義?！?同時，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善民事訴訟制度的重要制度創(chuàng)新，有利于形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。同時，我們黨在推進生態(tài)文明建設(shè)中，提出了“綠水青山就是金山銀山”的新發(fā)展理念，成功地破解了經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的邏輯難題，為檢察院提起民事公益訴訟制度提供了政策上的支持。

（二）檢察院提起民事公益訴訟在實踐運作中亟需解決的問題

2015年7月1日，全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源環(huán)境保護、國有資產(chǎn)保護等領(lǐng)域開展公益訴訟試點。緊接著，為了給試點先行保駕護航，最高檢及時公布了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》以及《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，這兩份文件為試點工作指出了方向。如，2015年12月22日，許建惠、徐玉仙污染環(huán)境案作為試點以來全國首例民事公益訴訟案在江蘇常州成功提起，該案成功提起訴訟是公益訴訟試點的結(jié)果。

從公益訴訟試點到全面推開，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度逐步完善。檢察機關(guān)正是以壯士斷腕、勇涉險灘的氣魄，蹄疾步穩(wěn)推進公益訴訟試點工作，形成了諸多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法。據(jù)最高檢統(tǒng)計，截至2017年6月，各試點地區(qū)檢察機關(guān)共辦理公益訴訟案件9053件，提起公益訴訟的案件覆蓋所有授權(quán)領(lǐng)域，為國家和人民挽回了直接經(jīng)濟損失89億余元，有力地保護了國家和社會公共利益，提高了司法公信力和執(zhí)行力。在上述成功試點的基礎(chǔ)之上，2017年6月27日，全國人大常委會通過決定，將檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式寫入民事訴訟法和行政訴訟法這兩部基本法。從此，全國各級檢察機開始擔任守護綠水青山和民眾舌尖上安全的公益訴訟人。然而，與刑事訴訟相較，在檢察院提起民事公益訴訟制度的實踐中還存在諸如檢察院在提起民事公益訴訟中，其本身的法律角色定位？檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的具體程序設(shè)計等方面，亟需法律作出明確規(guī)定。為此，筆者欲作如下對策設(shè)計。

二、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的法律定位、程序銜接

檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟時的法律定位以及程序上如何設(shè)計與操作呢？

（一）檢察院提起民事公益訴訟時的法律定位，應(yīng)定性為民事公益公訴人

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)肩負著重要的歷史使命，對比其他國家機關(guān)，檢察機關(guān)具有得天獨厚的條件，檢察機關(guān)作為公益訴訟人，但它并不是普通民事訴訟程序中的原告，檢察機關(guān)是具有特殊身份的訴訟主體。它與一般原告的不同，通常體現(xiàn)在主體不一樣、程序不一樣、權(quán)責不一樣、法律依據(jù)也不一樣。關(guān)于它的訴訟地位定性，應(yīng)在實踐操作中不斷充實完善。

筆者認為，在新時代中國特色社會主義法制體系內(nèi)，檢察機關(guān)提起刑事公訴，與其自身并無直接的利益關(guān)系。同樣，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟與其自身也無直接利益關(guān)系。故而，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，實際上是提起民事公訴，具有和刑事公訴一樣的性質(zhì)，應(yīng)該被賦予相應(yīng)的法律地位。為此，可對檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟時，從法律上將其定位民事公益公訴人，以便更好地發(fā)揮檢察機關(guān)對公共利益的監(jiān)督作用。

（二）檢察院提起民事公益訴訟時，依法優(yōu)先履行訴前程序

法治是國家治理體系、治理能力的重要方式，法治進步不僅需要注重實體正義，更要注重程序正義，沒有程序正義作保障，法治的實體正義也無法實現(xiàn)。德國著名法律社會學(xué)家馬克斯·韋伯認為，在法律程序的作用上，“法律程序在西方近代五百余年的法治進程中起過重要作用，它與法律職業(yè)被并稱為具有重要意義的法治的兩個推動力。” 檢察機關(guān)提起民事公益訴訟也應(yīng)該嚴格依照法定程序，遵循程序正義。

民事主體對國家和社會公共利益造成侵害時，人民檢察院在提起民事公益訴訟前，應(yīng)當履行訴前程序即依法督促或者建議有關(guān)機關(guān)或組織提起民事公益訴訟。如果有關(guān)機關(guān)和組織不予提起訴訟或者有其他困難的，或者無適格主體提起公益訴訟的情況下，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，違法行為仍在持續(xù)的，檢察機關(guān)應(yīng)當提起民事公益訴訟。

（三）訴前程序與訴訟程序是緊密聯(lián)系、互為保障的關(guān)系

據(jù)最高檢統(tǒng)計顯示，截至2017年6月，試點地區(qū)檢察機關(guān)一共辦理了公益訴訟案件9053件，這其中訴前程序案件7903件、提起訴訟案件1150件。從試點結(jié)果可以看出，并不是每一個公益訴訟案件都必須經(jīng)過訴前程序，在無法通過督促履職等方式達到監(jiān)督目的或者無適格主體提起民事公益訴訟的情況下，檢察機關(guān)就可以直接提起民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟，此時就不需要再經(jīng)過訴前程序。訴前程序主要包括向有關(guān)機關(guān)發(fā)出督促履職檢察建議、向符合條件的社會組織發(fā)出督促起訴意見書以及發(fā)布公告等形式，以達到監(jiān)督目的或者督促適格主體提起公益訴訟，訴前程序可以多種形式存在，但卻不是必需程序。endprint

就個案來說，訴前程序和訴訟程序其實是兩種不同的程序，它們并不是一對孿生兄弟，可以分開運用，也可以相繼啟動，每個程序都可以單獨發(fā)揮保護國家和社會公共利益的作用。在實踐中，正是因為訴訟程序發(fā)揮著震懾作用，訴前程序才能夠較好地調(diào)動各方的積極性，有效節(jié)約了訴訟成本，最大限度地保護了社會公益。程序在保障訴訟自由的同時，也限制著訴訟自由，季衛(wèi)東教授認為，“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史” ，程序正當可以實現(xiàn)和保障訴訟活動理性發(fā)展。

（四）明確職能分工，實現(xiàn)程序角色分配

作為司法體制改革的重要環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)宜找準自身位置，提高政治站位，高標準、高水平地提升民事公益訴訟水平，壓茬拓展民事公益訴訟制度改革的廣度和深度。積極爭取地方黨委、人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)支持，加強與環(huán)保、市場監(jiān)督、國土等政府職能部門的溝通協(xié)調(diào)。主動加強與法院溝通，針對司法實踐中出現(xiàn)的問題進行廣泛探討，“兩高”可以聯(lián)合發(fā)布司法解釋、提出指導(dǎo)意見，嚴格規(guī)范民事公益訴訟行為。只有如此，審判機關(guān)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、行政機關(guān)、社會組織才能各司其職、團結(jié)協(xié)作，形成保護公益的強大合力，不斷完善民事公益訴訟制度。

盡管民事公益訴訟已經(jīng)取得了很多的經(jīng)驗且成效顯著，但是，看到改革成績的同時，也應(yīng)該關(guān)注公益訴訟制度本身運行中產(chǎn)生的一些問題。例如：案源較少、阻撓多、公益訴訟難推進、監(jiān)督對象認識偏差、線索來源單一、當前社會公益需求供不應(yīng)求、配套機制不健全等問題。

三、民事公益訴訟制度在實踐運作中的具體對策

（一）加強隊伍建設(shè)，提升專業(yè)化職業(yè)化水平

隨著民事公益訴訟案件數(shù)量、種類越來越多，專業(yè)化、精細化水平要求越來越高，現(xiàn)有的民行檢察隊伍已經(jīng)不能完全適應(yīng)民事公益訴訟辦案要求的提高，在一定程度上影響著辦案質(zhì)量的提升。很多民事公益訴訟案件，不僅需要辦案人員對法律法規(guī)深入了解，還要對科學(xué)、社會、人文知識進行學(xué)習(xí)掌握，這無疑對辦案人員的法律素養(yǎng)和綜合素質(zhì)提出更高的要求。筆者認為，應(yīng)該不斷優(yōu)化隊伍配置，提高檢察人員在民事公益訴訟案件線索中的發(fā)現(xiàn)能力、調(diào)查取證能力、庭審應(yīng)對能力、質(zhì)證能力、法庭辯論能力等。筆者建議，將懂得職務(wù)犯罪偵查的人員盡快充實到民行部門，提升對違法行為的調(diào)查水平，將優(yōu)秀公訴人配置到公益訴訟的工作崗位，提升案件質(zhì)量及出庭效果。

（二）創(chuàng)新工作模式，建立健全深度協(xié)作機制

“孤木不成林，百花方為春”。檢察機關(guān)應(yīng)該注重引導(dǎo)、支持、建議符合條件的社會組織及時以原告身份提起公益訴訟，并在法律咨詢、證據(jù)收集等方面提供專業(yè)技術(shù)支持和幫助。多地檢察機關(guān)創(chuàng)新工作模式，探索一種全新的協(xié)作機制，形成合力，打出一套漂亮的“組合拳”。例如： 2017年8月，安徽省檢察院與省環(huán)保廳建立環(huán)境公益訴訟聯(lián)系工作機制，協(xié)調(diào)解決環(huán)境公益訴訟工作中的重大問題等等。實踐證明，全方位、深層次、多部門的團結(jié)協(xié)作機制有利于保護國家和社會公共利益，更有利于保證民事公益訴訟的可持續(xù)健康發(fā)展。

（三）轉(zhuǎn)變工作思路，探索賦予民行部門偵查權(quán)

2017年底，國家監(jiān)察體制改革已在全國推開，檢察機關(guān)的反貪局、反瀆局和預(yù)防部門將面臨整體轉(zhuǎn)隸。眾所周知，自偵部門的偵查權(quán)為提升檢察機關(guān)的地位作出了卓越貢獻。面對這一重大政治體制改革，檢察機關(guān)的偵查權(quán)該何去何從？期待著中央的頂層設(shè)計，當然，檢察機關(guān)的憲法定位并未改變。既然是法律監(jiān)督機關(guān)，如果只講監(jiān)督，不查處，法律監(jiān)督必然顯得蒼白無力。

檢察機關(guān)的民行部門到底該不該被賦予偵查權(quán)？這個問題一直以來爭論很多。目前，從《民事訴訟法》、《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的規(guī)定來看，民行部門只有調(diào)查權(quán)，相比偵查權(quán)，調(diào)查權(quán)更為靈活機動，實踐中也確實發(fā)揮了一定的法律監(jiān)督作用，但是監(jiān)督力度顯然不夠，監(jiān)督措施也頗為單一。筆者認為，在如今國家監(jiān)察體制改革的大背景下，應(yīng)該加強維護檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，增強其監(jiān)督威懾力，重新賦予民行部門偵查權(quán)。一是可以充分保證檢察機關(guān)對民事行政案件枉法裁判、法院執(zhí)行不力、行政機關(guān)怠于履職、行政機關(guān)濫作為與不作為等違法行為的威懾力；二是可以提高檢察機關(guān)提起公益訴訟的威懾力，拓展法律監(jiān)督職能，增強法律監(jiān)督效能。

四、結(jié)語

檢察機關(guān)提起民事公益訴訟是新時代檢察事業(yè)再探索，開啟了檢察改革2.0版本模式，有助于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建新時代中國特色社會主義法治體系，實現(xiàn)國家治理制度體系的法治化。司法體制改革任重而道遠，時代賦予了檢察機關(guān)這一重大使命，檢察機關(guān)要從自身工作出發(fā)，不斷創(chuàng)新發(fā)展，努力實現(xiàn)憲法和法律賦予的神圣職責。筆者針對檢察機關(guān)在提起公益訴訟中存在的問題，提出檢察機關(guān)的民事公益公訴人的法律定位、設(shè)計出訴前程序與訴訟程序的銜接辦法、提出檢察機關(guān)民行部門專業(yè)化水準及與其他部門的協(xié)作機制、賦予民行部門偵查權(quán)的具體對策，希冀能對檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的立法完善有所助益。

注釋：

鄭新儉.做好頂層設(shè)計，穩(wěn)步推進公益訴訟試點工作.人民檢察.2015（15）.

[德]M·韋伯著. 王容芬譯.儒教與道教.商務(wù)印書館.1995.200.

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