構(gòu)建與綠色發(fā)展相協(xié)調(diào)的環(huán)境管理體制

李巖

十九大報(bào)告提出加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境是生態(tài)文明的重要核心理念之一。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展從粗放的速度型向提升質(zhì)量和效益的精細(xì)型轉(zhuǎn)變，原有的環(huán)境管理體制已經(jīng)難以支撐生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的可持續(xù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，亟須構(gòu)建與綠色發(fā)展理念相協(xié)調(diào)的新時代環(huán)境管理體制。

環(huán)境管理逐漸走向綜合管理，由部門管理向職能管理轉(zhuǎn)化是綠色發(fā)展的要求。綠色發(fā)展包括綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)，涉及社會生活的各個方面，環(huán)境管理不單是某一個部門的責(zé)任，而是各個部門協(xié)調(diào)配合的結(jié)果。沿著產(chǎn)品的整個生命周期過程，從設(shè)計(jì)、生產(chǎn)到運(yùn)輸，使用和廢棄，每一個環(huán)節(jié)都以不同的方式呈現(xiàn)其環(huán)境影響，均需要針對其環(huán)境影響進(jìn)行有效的控制，各個環(huán)節(jié)相互影響和作用，對每個環(huán)節(jié)的管理都不能缺失。環(huán)境管理的目標(biāo)和方式不同，原有的部門管理模式局限凸顯，每個部門都有管理職能但卻無法承擔(dān)完整管理職責(zé)，客觀上降低了環(huán)境管理的效率。從部門管理逐漸向職能管理轉(zhuǎn)化，有效克服管理部門之間的協(xié)作難題，才能真正適應(yīng)綠色發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變要求。

從末端治理向全過程的預(yù)防性管理邁進(jìn)。綠色生產(chǎn)意味著不僅要關(guān)注生產(chǎn)的末端治理，更要關(guān)注生產(chǎn)過程的環(huán)境影響。末端治理不僅社會成本高昂，而且事實(shí)證明很難達(dá)到生態(tài)功能完整、環(huán)境質(zhì)量改善的發(fā)展要求。尤其面對農(nóng)藥化肥等污染、土壤的污染修復(fù)、水域的治理、生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)等復(fù)雜環(huán)境問題時，如果不從源頭上真正實(shí)現(xiàn)污染削減，往往會還了舊債又欠新債。因此，面對治理難度、治理成本超高的污染，在強(qiáng)化政府主導(dǎo)的修復(fù)和治理的同時，需要加大源頭的總量控制，對于生態(tài)影響和環(huán)境破壞程度大的污染源，通過法律和行政手段實(shí)現(xiàn)禁用、替代或階段性的強(qiáng)制性削減。

生產(chǎn)與消費(fèi)并重，在轉(zhuǎn)換消費(fèi)模式的同時明確責(zé)任。近年來，我國消費(fèi)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，而且未來將進(jìn)一步增長，消費(fèi)過程及消費(fèi)后廢棄物對環(huán)境的影響應(yīng)引起高度重視。我國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制更多的是基于以政府行政管制為主，對于數(shù)量眾多、差異性巨大的個體消費(fèi)者的消費(fèi)行為所產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行管理的效果有限。應(yīng)運(yùn)用生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，明確產(chǎn)品在不同的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、使用以及廢棄階段的環(huán)境責(zé)任承擔(dān)者，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段責(zé)成相關(guān)方承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，才能為社會治理提供保障。

市場手段和利益相關(guān)方協(xié)商是政府管制的有效補(bǔ)充，多元化方法有利于提高管理效率。我們在要求更高環(huán)境質(zhì)量同時也必須清楚地意識到，每個行為人都應(yīng)該減少環(huán)境質(zhì)量損害的行為，所以僅僅依賴政府為主體的管制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有政府、企業(yè)和社會公眾共同承擔(dān)責(zé)任、共同參與，才能從根本上解決發(fā)展的不平衡和不充分問題。運(yùn)用市場方法，不僅有利于提高環(huán)境治理的效率，而且可以加速培養(yǎng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)、節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)等第三方環(huán)境治理新興產(chǎn)業(yè)。目前，我國的生態(tài)治理和環(huán)境修復(fù)所需要的資金巨大，運(yùn)用綠色補(bǔ)貼、綠色稅收、綠色金融等多重手段，讓企業(yè)從中獲得收益，撬動綠色產(chǎn)業(yè)的市場，能用最小的治理成本獲得最大的社會收益。

（作者系中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授）endprint