推動緬甸境內(nèi)的和平：美國的利益與角色

郭晨熹

2011年初，吳登盛的文官政府掌權(quán)以來，緬甸的民主改革已經(jīng)取得重大進步，但是重大的挑戰(zhàn)依然存在并且可以扼殺改變的努力。關(guān)鍵的挑戰(zhàn)在于政府與民地武的和平進程。臨近孟加拉國和緬甸中部的羅興亞人的族群矛盾，以及2015年大選的自由公正，都可能影響和平進程和族群關(guān)系。

國會的部分觀點對美國的緬甸政策持懷疑態(tài)度，但是接觸緬甸有助于確保美國的利益。根據(jù)重要性，這些利益依次為安全、民主、人權(quán)和繁榮。盡管經(jīng)常彼此強化，但至少在處理特定議題缺乏足夠敏感性時，這些利益偶爾也可能沖突，這就可能導(dǎo)致利益抵消。

參與和平進程的人的看法是，美國正在做好事，甚至是“卓越”的工作，推動緬甸的民主制。但是美國對于和平進程的支持，卻遭到“說空話”的批評。

與期待美國強化支持和平進程的意愿相反，也存在對美國和西方涉足羅興亞議題的跨境敏感性的擔(dān)憂，以及來自佛教的批評。緬甸政府已經(jīng)陷入困境。即便緬甸政府具有協(xié)助羅興亞人的政治意愿（在2015年選舉即將來臨之際，意愿不太明顯），但仍然難以說服若開族人和邊境居民接受政府的觀點。據(jù)說，若開族人對緬族人的憤怒不亞于對羅興亞人的鄙視。同時，若開人本身也面臨可見的“伊斯蘭化”和“緬甸化”雙重壓力，尤其對國際社會對羅興亞人的有利態(tài)度感到憤怒。

緬甸的反穆斯林情緒已經(jīng)存在數(shù)十年，成因復(fù)雜。但主要的理由在于，反對者認(rèn)為穆斯林人口過多，過于富裕，也過于異類。最后一項因素凸顯，在一個集團被視為異族和威脅時，差異將何等突出。隨著緬甸正在經(jīng)歷沒有明確的勝利者和失敗者的歷史性轉(zhuǎn)型，對穆斯林滲透大金塔領(lǐng)地的顧慮，引發(fā)佛教徒民族主義和沖突。

一種基本被忽視的危險在于沖突向緬甸其他族群擴散的可能性。造成反穆斯林情緒的因素也可以適用于其他民族。據(jù)估計，中國人控制緬甸經(jīng)濟的60%。不愿意承認(rèn)羅興亞群體的部分原因在于，擔(dān)心這將為中國人和印度人要求承認(rèn)他們作為緬甸民族構(gòu)成族群鋪路。

對于緬甸的基督徒族群而言，局勢同樣存在變數(shù)。盡管反基督徒的情緒不及對穆斯林族群的厭惡，但基督徒也曾經(jīng)成為仇視言論和小規(guī)模攻擊的目標(biāo)。佛教領(lǐng)導(dǎo)人盡管未試圖合法化暴力言行，但也曾試圖在基督教極端主義升級的基礎(chǔ)上解釋上述行為。

緬甸政府的當(dāng)務(wù)之急在于減少對非緬甸和非佛教徒群體的負(fù)面看法。同時，長遠(yuǎn)致力于廣泛推動緬甸民族包含一切少數(shù)族群，也包括羅興亞人的理念。聚焦這一層面不只是保護少數(shù)民族在國家中的地位，也涉及緩解緬族-佛教徒主體民族的憂慮和不安，后者多年來同樣受到威權(quán)統(tǒng)治壓迫。

隨著2015年選舉迫近，緬甸政府采取不受歡迎政策的意愿可能削弱。選舉也可能導(dǎo)致和平進程復(fù)雜化，加劇族群沖突，并轉(zhuǎn)而葬送民族發(fā)展。

從現(xiàn)在到2015年末舉行大選，美國必須抓住機會協(xié)助鞏固緬甸的有力變化。這一窗口極為關(guān)鍵，因為還無法預(yù)測選舉結(jié)果是否會影響美國在緬甸的影響力。

美國可以如下方式支持和平進程，并協(xié)助緬甸政府減少族群緊張局勢：

1、為和平進程提供更多資金和技術(shù)支持；

2、協(xié)助在種族控制的邦創(chuàng)造和平紅利，并敦促政治妥協(xié)；

3、推動增加軍方間接觸，協(xié)助可持續(xù)性和平進程和更廣泛的民主改革；

4、在幕后接觸若開邦；

5、推動種族控制的邦的公民社會組織建設(shè)，尤其是強調(diào)縮小種族（人種和宗教）差距的組織；

6、支持?jǐn)U大跨信仰對話，協(xié)助緬甸政府推動種族和諧的倡議；

緬甸的變化不會迅速完成，但適當(dāng)?shù)膰H支持將縮短步入穩(wěn)定民主制的進程。美國在推動緬甸和平方面可以扮演重要角色，也具有重要利益。

在這個時刻，人民偏向美國，期待資金與好萊塢文化，一旦他們觸及美國的傲慢，情況將改變。

無論喜歡與否，中國人正在到來。緬甸對中國和美國都很重要。如果美國不希望緬甸成為中國的衛(wèi)星國，就必須在緬甸的和平進程中承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)工作?，F(xiàn)在美國正在對和平進程做“口頭承諾”。

這是在一次對緬甸的短期調(diào)研旅行中采訪個人聽到的評論。第一段言論呈現(xiàn)的反美情緒絕不具有代表性，美國依然獲得大部分緬甸人民的尊重和贊美。許多人歡迎美國擴大在緬甸的存在?？偠灾?，上述各種言論凸顯了美國尋求保護其在緬甸和毗鄰區(qū)域利益時面臨的機遇和挑戰(zhàn)。

本報告凸顯美國在緬甸的利益，并分析美國卷入當(dāng)?shù)氐那熬?，為此將聚焦能夠影響緬甸和平與沖突結(jié)果的對緬甸未來具有重要影響的3個領(lǐng)域：政府與民地武的和平進程；毗鄰孟加拉國和緬甸中部的若開邦的族群緊張局勢；以及2015年大選。報告的結(jié)尾提出了部分建議。

美國有機會協(xié)助鞏固緬甸的有利變化，并推動緬甸為其6000萬人民帶來民主與繁榮的國家目標(biāo)。這一機會需要迅速堅決地捕捉，不僅在于2015年末的選舉將帶來日益具有決定性的發(fā)展，同時還在于美國對緬甸的影響將如何受到選舉結(jié)果的沖擊，尚不明朗。

美國在緬甸的國家利益：安全、價值與繁榮

根據(jù)重要程度，美國在緬甸的利益先后涉及安全、民主與人權(quán)，以及經(jīng)濟。上述利益通常相互影響。一個民主的緬甸必然對東南亞及泛亞太區(qū)域的和平與穩(wěn)定產(chǎn)生正面影響。

但在某些情況下，這類利益存在沖突。多數(shù)指向美國的憤怒源于西方堅持羅興亞人的權(quán)利。各領(lǐng)域、階層的緬甸人都認(rèn)為該族群屬于來自孟加拉國的非法移民。這意味著在安全和涉及價值觀的利益之間存在抵消，至少是在處理時缺乏謹(jǐn)慎的情況下。

安全

緬甸位于中國和印度兩大亞洲強國之間，對兩國和東盟及其成員國都具有重要地緣價值，特別是持續(xù)擴大在緬甸影響力的中國。在西方制裁的數(shù)十年中，中國快速成為緬甸主要的外交和軍事盟友，也是財政和經(jīng)濟支持的主要來源。當(dāng)緬甸急于在當(dāng)前的東南亞運動會中爭取表現(xiàn)時，北京提供支持，據(jù)說北京為緬甸提供3300萬美元技術(shù)援助，并且協(xié)助緬甸的運動員在中國接受訓(xùn)練。

中國的緬甸路線分為3部分：首先關(guān)注鄰國穩(wěn)定，主要旨在避免沿中國邊境出現(xiàn)動蕩局勢；其次，發(fā)展能源安全；其他還有處理非傳統(tǒng)安全顧慮，比如免疫缺陷病毒/艾滋病、人員、毒品和人員買賣以及其他違法活動。通過若開邦，經(jīng)過少數(shù)民族集團控制領(lǐng)土進入中國的石油和天然氣管道，凸顯中國在緬甸局勢穩(wěn)定中的利益。除了上述中國利益之外，還可以加上中國繞開美國的遏制戰(zhàn)略。

2014年東盟主席國地位凸顯緬甸的戰(zhàn)略意義。這一地位使其有能力影響東盟會議的結(jié)果，并主導(dǎo)南海分歧一類的議題，因為會后的聲明起草工作屬于主席國。中國和10個東盟成員國中的4個，包括與美國存在雙邊防務(wù)條約的菲律賓存在南海主權(quán)爭議，導(dǎo)致這個問題成為易爆點。

緬甸與朝鮮的軍事聯(lián)系具有影響區(qū)域穩(wěn)定的潛力，因此也是美國的重要顧慮。登勝總統(tǒng)曾于2012年11月向奧巴馬總統(tǒng)承諾，這類紐帶將會終止，緬甸也不會違反聯(lián)合國安理會禁止向朝鮮出售武器的決議。但據(jù)報，這類紐帶依然存在，2013年4月，一名來自美國國務(wù)院的高級官員在國會聽證期間披露，華盛頓在持續(xù)敦促內(nèi)比都結(jié)束與朝鮮的軍事紐帶方面展現(xiàn)“實質(zhì)進展”。

價值

緬甸民主化是當(dāng)前美國政府的重要政策目標(biāo)。目前的制裁出臺主要在于美國認(rèn)定前軍政府限制了人權(quán)和人民的自由。

由于缺乏適當(dāng)?shù)耐獠恐С?，分析家認(rèn)為緬甸的改革可能側(cè)滑，國家也可能退回到軍人統(tǒng)治的黑暗時代。緬甸問題專家戴維·斯坦伯格（David Steinberg）認(rèn)為，退回軍人統(tǒng)治的可能性不大，因為任何類似嘗試都可能引發(fā)一場全民革命。但是，敏津（Min Zin）一類的其他分析員沒有那么樂觀。敏津描述“群體暴亂、貧困加劇、內(nèi)部摩擦持續(xù)以及政治精英對抗遍及全國”的惡化局面。他表示，兩名執(zhí)政黨的高級圈內(nèi)人士告訴他，如果國家走向動亂，另一次政變可能成為最終出路。一個研究緬甸軍方的消息來源描述軍方的情緒稱：“盡管文官連續(xù)采取行動，但軍方態(tài)度謹(jǐn)慎。在每個舉措出臺后，確定安全運行之前，謹(jǐn)慎測試。盡管軍方目前允許政治和經(jīng)濟改革，但若其認(rèn)定國家穩(wěn)定面臨威脅，情況可能發(fā)生變化。

繁榮

許多投資者正在宣揚緬甸的“最后邊疆”色彩，該國寶石、木材、礦產(chǎn)、石油和天然氣儲備豐富，開發(fā)潛力巨大。它也給美國公司提供了一個規(guī)模比韓國大，相當(dāng)于澳大利亞3倍的市場，盡管不乏嚴(yán)重的投資風(fēng)險。

美國介入緬甸的觀點：太少和太多

美國大使館為推動緬甸權(quán)力過度做出了杰出貢獻，但緬甸在和平進程方面面對華盛頓的阻礙，無法在改變和平進程方面采取實質(zhì)性步驟。

每一個國家都有民族主義，對此必須保持敏感（關(guān)于羅興亞人/“孟加拉人”議題）。接受采訪人士普遍認(rèn)為，美國在推動緬甸民主方面，工作出色，甚至“上乘。”

相比之下，美國推動少數(shù)民族集團和平進程的工作缺位。多數(shù)人認(rèn)為美國應(yīng)該出臺更多舉措，盡管對于美國卷入的程度莫衷一是，從更多財政支持到作為和平進程觀察員時發(fā)揮更實質(zhì)的作用，不一而足。一位參與和平工作的人員表示，“作為世界上最強大的國家，美國在和平進程中的存在將成為雙方遵守并執(zhí)行協(xié)議的最大保證?！?/p>

但是，由于中國政府的敏感度，以及緬甸政府對和平進程國際化的態(tài)度趨于微妙，美國更為實質(zhì)的作用還很難說。當(dāng)緬甸北部武裝少數(shù)民族組織克欽獨立軍（the Kachin IndependenceArmy, KIA）的政治分支克欽獨立組織（the Kachin independence Organization,簡稱KIO）要求美國、歐盟和聯(lián)合國參與其與政府的?；鹫勁袝r，據(jù)稱遭到中國政府的反對。

盡管外界普遍認(rèn)為美國在和平進程中參與太少，美國和西方媒體似乎又在羅興亞問題上干預(yù)太多。一位緬甸非政府組織代表解釋，政府厭惡美國操縱議題的立場時表示“美國認(rèn)為這是一個人權(quán)議題。但緬甸政府認(rèn)為人權(quán)并非無價，如果地方官員無法從人權(quán)角度看待問題，他們會認(rèn)為美國有偏見。”

對美國的厭惡感不僅限于緬甸政府官員，也包括受教育精英乃至更廣泛的民眾。言論從極度刺耳的比如“我這個時候非常厭惡美國”，到在提及緬甸有權(quán)決定如何處理其境內(nèi)的“非法移民”時對國際社會暗示性的措辭，如“尊重族權(quán)和公民權(quán)”，一應(yīng)俱全。若開邦的若開族就對國際社會偏向羅興亞人以及忽視若開人困難處境的做法感到不滿。

除了圍繞羅興亞議題的不滿，還有對外部批評佛教主義的敏感情緒。這種情緒可見于《時代》雜志對于僧侶活動家阿辛威度拉評論引發(fā)的反彈。《時代》雜志給阿辛威度拉的面孔貼上了“佛教徒恐怖”的標(biāo)簽。

和平進程：漫長曲折的道路

從2011年登盛總統(tǒng)提出和平倡議以來，緬甸政府曾經(jīng)與16個少數(shù)民族武裝組織中的14個簽署雙邊?；饏f(xié)議。盡管戰(zhàn)斗還在繼續(xù)，但沖突水平顯著下降，尤其是在撣邦和克欽邦。雖然進步值得稱許，但緬甸的持久和平依舊遙遠(yuǎn)。實現(xiàn)這一目標(biāo)需要政治的承諾和耐心，以及國際社會的持續(xù)支持。

前進的主要障礙是：

1、締結(jié)全國性的?；饏f(xié)議。盡管政府表示這將有助于鞏固單獨的?；饏f(xié)議，推動政治對話，但批評者認(rèn)為這是一種自我施加的障礙，阻止或者至少延緩政治對話，他們還指責(zé)政府尋求從締結(jié)全國性條約中獲得政治好處。

2、協(xié)議政治對話框架。

3、開展政治對話并實現(xiàn)政治妥協(xié)。

這也需要現(xiàn)有的?；饏f(xié)議在進程中獲得執(zhí)行。此外，盡管各方據(jù)稱致力于全國性?；饏f(xié)議（沒有要求現(xiàn)有的雙邊協(xié)議首先締結(jié)），但如果信任破裂，局勢可能變化。

?；饏f(xié)議

政府最初致力于在2013年7月實現(xiàn)全國停火協(xié)定，但此后多次推遲。武裝組織建議2014年8月1日實現(xiàn)全國?；?。

此前，一份全國?；饏f(xié)議由于克欽獨立組織拒絕與政府簽署雙邊?；饏f(xié)議而受阻。該組織依舊是拒絕與政府?；鸬闹饕衍娊M織。布朗邦解放陣線（The Palaung State Liberation Front）和德昂民族解放軍（Ta’ang National Liberation Army）是另外兩支有待達(dá)成協(xié)議的重要集團。

與政府有關(guān)的緬甸和平中心（Myanmar Peace Center, 簡稱MPC）的姚傲敏（Nyo Ohn Myint）認(rèn)為，克欽獨立組織的強硬立場在于克欽共同體中完全缺乏信任?？藲J群體由于1994年?；饏f(xié)議失敗，未能形成任何政治對話，存在強烈的遭背叛感受。

政府軍和克欽獨立組織之間的持續(xù)對抗也無助于局勢改善。2013年5月，政府和克欽獨立組織之間達(dá)成試探性的?；饏f(xié)議，但對抗仍在繼續(xù)，并在雙方于2013年10月初簽署一項協(xié)議后持續(xù)。協(xié)議旨在合作結(jié)束戰(zhàn)斗，建立沖突監(jiān)控委員會和重新安置移民。最近的一次沖突于2014年2月發(fā)生在中拉咱（Laiza），地點是一處臨近中國的城鎮(zhèn)，駐有克欽獨立組織和克欽獨立軍的總部。

克欽獨立組織明確表示期待政治對話先行，政府明確規(guī)定啟動對話的時間表。政府方面表示考慮政治變革的意愿，但期待首先處理?；饐栴}。

政府代表對6月分達(dá)成妥協(xié)持樂觀態(tài)度，但非政府組織表示疑慮。此后，局面似乎得到改善，最新的克欽獨立組織評論口吻和緩。一位克欽獨立組織的發(fā)言人承認(rèn)，監(jiān)管軍隊繼續(xù)活動，并有動武行為，但“并不嚴(yán)重”，而且相對于2012年末和2013年初的戰(zhàn)斗，局勢相對平靜。

克欽獨立組織還表示，只要政治對話始于簽署大會階段，其愿意簽署全國性?；饏f(xié)議，對于一個由于程序先后順序分歧被破壞的談判，這是一種進步。負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和平談判的總統(tǒng)辦公室部長昂敏（Aung Min）表示“他們（民族領(lǐng)導(dǎo)人）同意首先簽署?；饏f(xié)議，而后轉(zhuǎn)向政治對話?！?/p>

但是，克欽獨立組織的時間表仍然和政府的安排有沖突。據(jù)昂敏表示，政府期待對話能夠在簽署?；饏f(xié)議后幾個月內(nèi)啟動，政治對話框架將在對話前協(xié)定?？藲J獨立組織是否接受上述安排有待觀察。

政治妥協(xié)：框架、對話和交易

無論實現(xiàn)全國性永久?；鸲嗝蠢щy，關(guān)鍵的挑戰(zhàn)在于政治妥協(xié)?！吧倜褡逑祬f(xié)調(diào)工作組”（the Working Group for Ethnic Coordination）于2013年5月向緬甸和平中心提交了一份政治對話框架草案。緬甸和平中心也在同時提出自己的草案?？蚣苌婕按怼Q策程序、議程和優(yōu)先事項等議題?！皹?gòu)成以及參與者的數(shù)量”被視為需要處理的主要分歧。2013年9月末，緬甸和平中心主任覺因蘭（Kyaw Yin Hlaing）表示“代表議題有待討論”，但暗示，反對派領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季將發(fā)揮作用。

鑒于利益相關(guān)方數(shù)量，代表權(quán)是一個復(fù)雜的問題。少數(shù)民族武裝集團希望領(lǐng)導(dǎo)所在的邦，但以克欽邦為例，非克欽人據(jù)稱構(gòu)成人口的 2/3。同時，國會要求增加對和平進程的發(fā)言權(quán)。國會發(fā)言人瑞曼（Shwe Mann）和昂山素季顯然對此表示贊同。兩人都表達(dá)了對總統(tǒng)辦公室與緬甸和平中心的顧慮。兩人認(rèn)為總統(tǒng)辦公室與緬甸和平中心試圖在規(guī)避咨詢立法人員的必要程序下，草率完成和平協(xié)議。

同時，由于即將來臨的2015年選舉，以及政府領(lǐng)導(dǎo)層變動，問題更加復(fù)雜。由于缺乏必要的讓步，包括?；鹪趦?nèi)的任何協(xié)議都將面臨失敗。緬甸和平中心的覺因蘭認(rèn)為，全國性?；饏f(xié)議將減少黨派出爾反爾的危險。政府還計劃擴大簽字者的范圍。據(jù)覺因蘭表示：“許多2015年后活躍的人物也將是?；饏f(xié)議的簽字者”。

軍方對任何類型停火協(xié)議的承諾也未確定。政府據(jù)稱已經(jīng)謀求通過軍方參與談判消除這一問題。軍方的第三級領(lǐng)導(dǎo)層目前已經(jīng)根據(jù)總司令敏昂萊的授權(quán)參與?；鹫勁小?/p>

“聯(lián)邦主義”要求

少數(shù)民族群體的主要訴求一言蔽之就是：“聯(lián)邦主義，寬泛地界定的聯(lián)邦主義是一種在中央和‘分裂’當(dāng)局之間，以各方均為特定區(qū)域最高權(quán)威為前提，確保權(quán)力，比如憲法權(quán)力分配的憲法機制?！?/p>

實踐中這將帶來什么尚不清楚。情況顯示雙方均未全面考慮這一問題。從少數(shù)民族邦的角度看，他們應(yīng)當(dāng)擁有更多政治（包括保留武器、武裝人員和警察功能）、經(jīng)濟（收入分享、批準(zhǔn)及監(jiān)控發(fā)展項目）和社會（教育、語言和文化）權(quán)利。

少數(shù)民族堅持要建立一支聯(lián)邦軍隊，這可能成為最具爭議的話題。2013年11月，少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)人建議組成一支包括少數(shù)民族武裝和軍方（緬甸正規(guī)軍）的軍隊，各方擁有自己的指揮結(jié)構(gòu)。但是，駐克欽邦緬甸軍隊司令敏特索中將（Myint Soe）表示，軍方認(rèn)為此舉等于摧毀軍隊：“軍隊不能分裂，也不允許被摧毀、更不能改變?！睉椃ㄒ?guī)定，防務(wù)部門屬于“唯一的愛國防務(wù)力量”。

另一項分歧議題來自資源豐富的少數(shù)民族邦，涉及分享相應(yīng)區(qū)域內(nèi)的自然資源。根據(jù)2008年憲法，緬甸聯(lián)邦是“所有土地和自然資源的最終所有人”。盡管資源分享議題被擱置，至少沒有公開討論任何比例的資源收入。這可能暗示了某種程度的彈性，是一種正面信號，但還沒有就相關(guān)議題出臺政策，也降低了談判的速度。

無論最終的細(xì)節(jié)如何，真正的聯(lián)邦主義需要聯(lián)邦內(nèi)的各個單位擁有獨立的財政資源。如果賦予向居民和商業(yè)行為征稅的權(quán)力，將帶來有限的收入，特別是對較小或者較窮的邦。邦的主要收入依賴全國政府的資助，也將為中央介入地方事務(wù)提供入口。

群體摩擦：潛在的野火

2012年5月，若開邦首府實對的若開佛教徒和羅興亞穆斯林發(fā)生暴力沖突后，佛教徒-穆斯林暴力趨于上升。6月由于暴力擴散，當(dāng)?shù)亻_始執(zhí)行緊急狀態(tài)，但未能阻止10月羅興亞其他地區(qū)出現(xiàn)暴力活動。這一次的暴力指向穆斯林整體，而不只是羅興亞人。

2013年，佛教徒-穆斯林沖突于3-4月出現(xiàn)在中緬甸的克欽邦的帕敢（5月）、撣邦的臘戍（5月）、若開邦的單兌（6月）、實皆省的甘勃盧（8月）。2013年9月28日，若開邦爆發(fā)新的沖突。起因是2012年對抗開始以來，登盛總統(tǒng)首次視察若卡邦前的瑣事爭吵。沖突始于單兌以北12英里處，隨后3天內(nèi)擴散至妙敏（Myo Min）。

聯(lián)合國報告顯示，2014年1月9-13日，沖突發(fā)生在若開邦南貌奪（Maungdaw）的市鎮(zhèn)區(qū)域。緬甸政府否認(rèn)聯(lián)合國的事件描述，并啟動調(diào)查。

對佛教-穆斯林沖突的國內(nèi)和國際反應(yīng)

2012年6-10月的若開邦佛教-穆斯林沖突導(dǎo)致近200人死亡，14萬人流離失所。密鐵拉（Meiktila）境內(nèi)的暴力事件也是2013年最嚴(yán)重的事件，導(dǎo)致44人死亡和大批穆斯林住所被毀。聯(lián)合國統(tǒng)計共有49名穆斯林死于2014年1月的對抗，盡管政府堅持只有1人遇害。

除了死傷，暴力還因為打擊投資者的信心威脅到緬甸的經(jīng)濟。更深刻的威脅是觸及政治變革。暴力局勢影響緬甸的地理中心可能導(dǎo)致宣布緊急狀態(tài)，從而影響民權(quán)自由。

暴力還可能導(dǎo)致極端勢力聚焦緬甸。印尼境內(nèi)的組織曾經(jīng)呼吁發(fā)動對緬甸的圣戰(zhàn)。一位有影響力的教士宣布，這是全體穆斯林的義務(wù)。極端組織協(xié)助同信仰者在區(qū)域內(nèi)部不乏先例。以2000年中為例，2000名來自爪哇拉斯卡爾圣戰(zhàn)（Laskar Jihad）的極端穆斯林組織抵達(dá)印尼馬魯古省省會安汶，協(xié)助穆斯林群體與基督徒開戰(zhàn)。

群體暴亂也會葬送緬甸和鄰國的關(guān)系，尤其是以穆斯林人口為主的馬來西亞和印尼。兩國來自緬甸的羅興亞難民數(shù)量自2012年動亂以來暴增。此外，暴亂也會影響緬甸的國際聲譽?！耙了固m合作組織”（The Organization of Islamic Cooperation, 簡稱OIC）——一個由以穆斯林為主體人口的56國構(gòu)建的組織，以及包括聯(lián)合國在內(nèi)的其他國際組織和人權(quán)組織，曾經(jīng)譴責(zé)對羅興亞人的暴力行為。隨著緬甸在2014年主持東盟會議，其優(yōu)先事項應(yīng)當(dāng)在于展示跨越威權(quán)與分裂過往的現(xiàn)代國家形象，而不是繼續(xù)其返祖特點。

緬甸的群體沖突還有區(qū)域影響。東南亞作為一個宗教多樣化區(qū)域，以其對宗教的容忍著稱。但來自緬甸的佛教徒和一個佛教中心正在引起馬來西亞和印尼穆斯林主體民族的關(guān)注。印尼的緬甸大使館也已經(jīng)成為一次未遂炸彈襲擊的目標(biāo)。這類事件，即便被挫敗，但造成的猜疑氣氛，至少可能動搖區(qū)域內(nèi)的宗教關(guān)系。

佛教徒-穆斯林沖突的起因

近年來的佛教-穆斯林沖突中存在一些刺激因素。但是緬甸的反穆斯林情緒已存在數(shù)十年。其根源在于把大量印度人引入緬甸從事商業(yè)、接待或者低技術(shù)勞工的殖民地政策。許多（盡管不是全部）印度人屬于穆斯林。反印度人暴亂發(fā)生在1930年，起因是印度碼頭工人在示威后返回工作，導(dǎo)致緬甸工人失業(yè)。1938年再度因佛教受辱發(fā)生暴亂。

今天，反穆斯林情緒依舊廣泛存在。情況表明，穆斯林，特別是羅興亞人缺乏明顯的支持。多數(shù)緬甸人視羅興亞人為非法孟加拉移民。羅興亞人問題由于涉及公民權(quán)問題，尤其難以處理。而且，根據(jù)暴力活動迅速從實兌向全國各地擴散的情況看，羅興亞問題很容易刺激更為宏觀的反穆斯林情緒。

即便是反對黨成員、受教育精英，以及那些通過各自的網(wǎng)絡(luò)和財政資源推動全國和解的人物也無意支持穆斯林，盡管也有例外。去年，“全國民主力量”（the National Democratic Force, 簡稱NDF，由昂山素季的全國民主聯(lián)盟前成員組建）的成員決定參與2010年全國選舉，積極支持國會即將討論的限制跨宗教婚姻提案。2014年1月，一個有佛教徒僧侶參加的1萬人大會投票支持一份限制跨宗教婚姻的法案，并確認(rèn)議案將由全國民主力量協(xié)助，提交國會。

反穆斯林的情緒來源復(fù)雜。但主要問題在于人們認(rèn)為穆斯林人口太多、太富，還過于異類。第一項因素源于穆斯林人口在緬甸迅速增加，如果不加以謹(jǐn)慎處理，緬甸可能像印度、巴基斯坦和印尼一樣，失去自己的佛教遺產(chǎn)。若開人就感覺在受到“緬甸化”和“伊斯蘭化”的擠壓。

第二項因素涉及所謂的穆斯林財富。人們指控穆斯林運用其財富買盡緬甸的土地，勾引緬甸婦女并結(jié)婚，而后被強制改信伊斯蘭教，并養(yǎng)育穆斯林子女。許多緬甸的佛教徒還出于道德和現(xiàn)實考慮反對穆斯林能夠娶四妻的做法，因為這將增加緬甸國內(nèi)的穆斯林?jǐn)?shù)量。謠言甚至指出貧困的羅興亞人購買漂亮的房屋、槍械和火箭，還建立豪華的清真寺。仇恨感還源于穆斯林的財富來自賄賂前政府官員的謠傳。

一位來自緬甸民族主義者969運動的佛教徒瑞雅瓦法師（Shwe Nya War Sayadaw）指出，相對于基督徒和印度教徒一向良好的關(guān)系，佛教徒-穆斯林關(guān)系緊張的第三個理由是：“信仰和傳統(tǒng)的區(qū)別”。鑒于這也可能適用于基督教或者印度教，他的評論表明，在一個集團被視為外族和威脅時，信仰和傳統(tǒng)的區(qū)別將會多么突出。

在緬甸經(jīng)歷歷史性轉(zhuǎn)型，且無明確的失敗者和勝利者的時刻，穆斯林侵入大金塔土地的情感反應(yīng)推動“佛教民族主義”崛起，佛教這個術(shù)語將導(dǎo)致緬甸人等于佛教徒。緬甸的佛教民族主義在969運動中出現(xiàn)了最明顯的形態(tài)。盡管批評者認(rèn)為運動利用宗教作為仇外情緒的偽裝，但支持者表示，969運動有助于保衛(wèi)佛教與國家。瑞亞瓦法師認(rèn)為“緬甸文化，乃至緬甸整體身份都與佛教關(guān)聯(lián)……我們只是避免我們的國家淪為一個伊斯蘭國家。我們已經(jīng)見證這類事件在此前的歷史中如何發(fā)生。”

昂山素季由于去年表態(tài)認(rèn)為緬甸的群體暴力源于分裂雙方的恐懼而飽受批評。批評者不認(rèn)為佛教徒應(yīng)當(dāng)恐懼一個只占緬甸總?cè)丝?4%的少數(shù)民族。盡管有人認(rèn)為昂山素季沒能充分否定暴力，但無視佛教徒群體的恐懼將忽略理解暴力局勢的重要因素，并因此無法有效解決沖突。斯坦伯格認(rèn)為“基本議題在于緬甸人自我感覺中的無助感，而非強弱的現(xiàn)實。”盡管他們針對少數(shù)族群的做法不容寬恕，但必須在理解少數(shù)民族的同時，從主體民族的優(yōu)勢角度理解。這個民族由于此前的當(dāng)局遭遇嚴(yán)重的苦難，因此在國家走向改革之際，焦慮其未來。

部分批評者表示，政府內(nèi)部的因素可能刺激群體暴力：如果反對派在2015年全國選舉中勝出，動蕩局勢可以成為威權(quán)體制復(fù)辟的理由。沒有證據(jù)顯示政府與沖突的關(guān)聯(lián)。但是可以肯定，即便在未來，精英的煽動將刺激原本存在的跨黨派、跨階級的反穆斯林情緒。

沖突向其他群體擴散的危險

一項基本被忽視的危險是群體沖突可能牽涉緬甸的其他族群。許多導(dǎo)致穆斯林遭到厭惡的因素也可以適用于其他族群。比如“國際危機組織”曾指出曼德勒中心被稱為一座“中國城”，對于這里，緬甸人認(rèn)為自身處于數(shù)量劣勢，并被排擠到城市的偏遠(yuǎn)地區(qū)，淪為自己國家的二等公民。國際危機組織還指出，估計中國人掌握緬甸經(jīng)濟的60%。

（基督教族群也面臨潛在動蕩，盡管各地的反基督教情緒遠(yuǎn)低于反穆斯林情緒的水平。緬甸語圣經(jīng)的存在以及多數(shù)受教育精英前往緬甸教會學(xué)校的事實，意味著他們對于基督教的熟悉程度超過伊斯蘭教。

此外，更可靠的消息披露，曾經(jīng)聽到僧侶在曼德勒布道反對基督教。其他說法顯示，穿著和尚袈裟的人員曾于2013年中襲擊克欽邦的一所幼兒園。在被問到對這類事件的看法時，瑞亞瓦法師也承認(rèn)緬甸正在出現(xiàn)佛教徒-基督徒?jīng)_突，但他把問題歸咎于“基督教極端分子”的“極端主義宣傳”。

值得注意的是，限制跨宗教婚姻的立法草案要求婦女在嫁給具備任何信仰的男性以前，必須獲得官方批準(zhǔn)，但不限于穆斯林。這是一種危險的跡象，因為法律具有強大的象征意義。就這方面而言，擬議中的限制暗示所有非佛教信仰中具有某種天然不可救贖的因素。

管控和解決族群沖突：對緬甸政府的建議

緬甸政府必須把減少對非緬甸和非佛教群體的負(fù)面印象作為迫切的優(yōu)先工作。另外，長期而言，應(yīng)當(dāng)推動廣泛的彌補工作，明確表明緬甸是一個包容現(xiàn)有一切少數(shù)族群的國家，包括羅興亞人。

政府應(yīng)當(dāng)推動族群領(lǐng)導(dǎo)人之間的對話。據(jù)領(lǐng)導(dǎo)陽光天主教大主教區(qū)的查理·波（Charles Bo）大主教表示，無論是主持、神父、主教還是牧師，緬甸人民極為尊重他們的宗教領(lǐng)袖，因此只要宗教首腦共同傳遞和平信息，將會有利于緩解宗教緊張局勢。

但是，佛教和伊斯蘭教（以及部分新教組織）具有去庫存化的特點，因此缺乏高級神職權(quán)威可以決定可接受的條件。只能由寺廟的主持或者清真寺的阿訇決定相關(guān)事宜?？缱诮虒υ捒赡艹蔀榘凑兆晕覙?biāo)準(zhǔn)的選擇，主要參與者只有溫和分子。為了增加溫和派的聲音，削弱極端分子觀點的合法性，政府可以尋求推動溫和派宗教組織，使其最終能夠代表所在的族群。相關(guān)措施可以模仿新加坡的佛教徒聯(lián)盟（Buddhist Federation）、新加坡伊斯蘭宗教會議（the Islamic Religious Council of Singapore）以及新加坡全國教會會議（the Singapore National Council of Churches）模式，這類組織在新加坡對于限制極端因素起著重要作用。

緬甸政府還可以和國家僧團大導(dǎo)師委員會（the State Sangha Maha Nayaka Committee）合作。這是一個負(fù)責(zé)管理緬甸佛教的僧侶組織。向其傳遞反對暴力，強調(diào)宗教相互尊重的強烈信息。該委員會在2013年9月禁止創(chuàng)建以969運動為中心的正式組織，就是一個正確的方向。盡管委員會始于軍政府時期，但其依然能夠通過與所服務(wù)的佛教徒群體謹(jǐn)慎建立互信，改善自身的形象。

緬甸的高級政治領(lǐng)導(dǎo)人本身應(yīng)當(dāng)堅持表態(tài)譴責(zé)暴力，并且付諸行動，制定法律使煽動宗教仇恨或者暴力的行為刑事化，從而表明不容忍仇恨性講話和暴力的態(tài)度。同時，還必須強調(diào)宗教和諧對緬甸未來的重要性。對任何群體的極端分子堅決采取行動的做法必須公正。

但是，官員還必須進一步肯定少數(shù)民族信仰及其追隨者。目前，緬甸領(lǐng)導(dǎo)人傾向于關(guān)注宏觀性概念，比如憲法“全面確保宗教自由作為公民的基本權(quán)利”。許多羅興亞人缺乏公民權(quán)，盡管呼吁增加保障，遵守法治極為重要，但這并不能觸及問題的根源。

鑒于佛教徒群體真正的顧慮在于他們的宗教和生活方式面臨威脅，政府應(yīng)當(dāng)考慮如何處理這類顧慮，同時避免影響少數(shù)民族及其宗教。

最后，政府應(yīng)當(dāng)推動跨種族活動，特別是那些由草根推動的跨種族活動。就長期而言，精心制定的政策工具配合房屋、學(xué)校以及恰當(dāng)?shù)娜珖詫W(xué)校課程，有助于推動更高水平的跨種族互動和理解，形成更為包容的民族身份。

2015年選舉

2015年在緬甸舉行一次自由平等的選舉將成為鞏固民主改革成果的重要標(biāo)志。但2015年選舉也可能對和平與沖突造成重要影響。攪局者可能制造暴亂。此外，選舉也可能導(dǎo)致和平進程復(fù)雜化，或者加劇族群緊張局勢。

全國民主聯(lián)盟占國會的多數(shù)，但總統(tǒng)人選有爭議

按目前的情況，如果昂山素季的全國民主聯(lián)盟參加2015年選舉，將很可能贏得國會的大多數(shù)，盡管優(yōu)勢可能無法達(dá)到2012年的補選水平。在那次選舉中，全國民主聯(lián)盟橫掃44個參選席位中的43個。但是大選還有待時日，情況可能改變。

昂山素季總體上依然深受歡迎。至2013年底為止，她開始致力于獲取少數(shù)民族的支持，從“民主優(yōu)先”的立場轉(zhuǎn)向“全國和解”。9月在新加坡舉行的一次峰會上，她還指出民族和解是緬甸面對的最大問題。

過去幾年來，昂山素季廣泛地運用“民族和解”這個術(shù)語指代政府與反對派、政府與人民、政府與少數(shù)民族集團以及緬甸不同族群間的和解。她在峰會上強調(diào)“在巨大的少數(shù)民族差異基礎(chǔ)上鑄造統(tǒng)一”。她在2014年初啟動對欽族、克倫族和撣邦的訪問，尋求對憲法改革的支持。這些姿態(tài)對少數(shù)民族的影響程度還有待觀察，后者過去認(rèn)為全國民主聯(lián)盟并不重視他們的利益。

盡管能否得到少數(shù)民族支持還存在疑問，但是全國民主聯(lián)盟可能成為2015年選舉的領(lǐng)先者。不過，昂山素季成為總統(tǒng)的前景渺?！，F(xiàn)行憲法規(guī)定總統(tǒng)和副總統(tǒng)候選人的配偶及子女不得為外國人。昂山素季兩個兒子和去世的丈夫均為英國人。

改變憲法第59條（f）款的總統(tǒng)任職條件條款需要獲得議會逾76%的成員通過（鑒于軍方控制 25%的議席），還需要在全民公決中獲得過半數(shù)有效票。鑒于相關(guān)工作所需的資源和組織，在2015年前舉行全民公決并不現(xiàn)實。伴隨緬甸在2014年出任東盟輪值主席國（在2013年舉辦東南亞運動會以后），政府的資源和組織能力已經(jīng)趨近極限。

最大的困難在于在議會中獲得必要的支持率。這一問題尚不明朗，關(guān)鍵人物的立場模棱兩可。登勝總統(tǒng)最近表示“其無意限制任何成為國家領(lǐng)導(dǎo)人的公民，”立場趨近支持憲法修正案，使昂山素季具備參加總統(tǒng)選舉的資格。但是，他又在上述表態(tài)的基礎(chǔ)上附加聲明稱“我們將需要一切必要的措施，以保衛(wèi)我們的國家利益和主權(quán)?！?/p>

總之，總統(tǒng)對立法機構(gòu)的控制能力似乎不及國會發(fā)言人瑞曼（Shwe Mann），后者最初拒絕回答其是否支持允許昂山素季參選總統(tǒng)的憲法改革。2013年10月，在公開表示其支持改變時，他似乎改變路線，當(dāng)時他表示將支持改變，理由是實現(xiàn)“2015年自由且公平的選舉?！钡牵鹇救说哪繕?biāo)是自己擔(dān)任總統(tǒng)，并曾多次公開表態(tài)。作為國會發(fā)言人，他在團結(jié)鞏固發(fā)展黨（the Union Solidarity and Development, USDP）和軍方板塊中享有巨大的支持。

盡管有瑞曼的支持，但是改變憲法第59條（f）款的可能性日益渺茫。一個負(fù)責(zé)檢討憲法的109人委員會在2014年1月公布其結(jié)論，對來自社會各界的意見作出總結(jié)。結(jié)論就第59條和第60條表示，在6040名提交評論的人員中，5740人期待修改，194人希望取消，只有51人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保留。委員會還表示，592人特別要求第59條（f）款應(yīng)當(dāng)修改。

但是委員會的報告同時指出，他們收到106,102人署名的請愿書，要求包括第59條（f）款在內(nèi)的各種內(nèi)容維持原狀。對此，包括昂山素季在內(nèi)的批評者認(rèn)為簽名不值一提，因為許多簽名來源不明。根據(jù)它的結(jié)論，委員會建議“為了人民制定的，涉及民族身份的條款，以及可以由75%修改的條款應(yīng)當(dāng)保留?！闭缬鴱V播公司記者喬納·費希爾的評論“少數(shù)微妙的建議似乎只在遏制昂山素季女士的野心”。

在檢討委員會提供其決定以后，緬甸再度組成一個31人執(zhí)行委員會。建立執(zhí)行委員會的命令要求委員會“注意重要章節(jié)中的議題”，同時特別指出涉及修改憲法規(guī)則與程序的第12章。在隨后指定的執(zhí)行中，瑞曼負(fù)責(zé)執(zhí)行委員會，并檢討第12章，從而“緩解人民的負(fù)擔(dān)。”他還被授權(quán)在2015年選舉前6個月完成修正法案，全國民主聯(lián)盟指責(zé)這一時間安排太晚。

昂山素季對于憲法修正程序拖延的狀況感到沮喪的心情日趨明顯。但是，全國民主聯(lián)盟確認(rèn)將參加2015年選舉，即便阻撓其領(lǐng)導(dǎo)人出任總統(tǒng)的憲法條款不變。一位全國民主聯(lián)盟的發(fā)言人就昂山素季早前的聲明表示，她所說的“修改憲法前不參加競選”，意為執(zhí)政黨不應(yīng)在修改憲法前參選。但昂山素季實際上的意思更明確，“參選風(fēng)險巨大，如果我們參選，我們將失去人民的尊重。這就是我敦促你除非（憲法）修訂，否則不要參加選舉的理由?！弊冐缘呐e動顯示黨內(nèi)對于2015年選舉存在分歧。

同樣被視為溫和改革者的瑞曼，如果當(dāng)選為總統(tǒng)，在處理與西方的關(guān)系方面，可能比登勝更為精明。在3位總統(tǒng)競爭者——登勝、瑞曼和昂山素季中，國會發(fā)言人被視為對西方的壓力最為強硬。他被視為軍方的強力支持者，但希望政府由文官治理。瑞曼還被視為是一位通過訓(xùn)練和再教育實現(xiàn)軍方職業(yè)化的推動者，他還促成增加軍隊的預(yù)算。

多個消息來源暗示，昂山素季和瑞曼之間可能出現(xiàn)權(quán)力分享。根據(jù)這個交易，全國民族聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)人將支持國會發(fā)言人競選總統(tǒng)，作為交易，后者承諾修改憲法，以便昂山素季稍后可以接替。雙方之間的合作增加被視為這一交易存在的佐證。但是，昂山素季顯然對憲法改革進度遲緩感到沮喪，也暗示雙方之間的信任破產(chǎn)。

登勝總統(tǒng)和“88世代”領(lǐng)導(dǎo)人的民望

盡管全國民主聯(lián)盟很可能勝選，但也并非穩(wěn)操勝券。尤其是在登勝總統(tǒng)可能參選的情況下。他在2013年7月曾表示，他不準(zhǔn)備參選2015。但關(guān)于登勝不會尋求連任的通知，在10月又遭到總統(tǒng)發(fā)言人的明確否認(rèn)。

部分觀察家認(rèn)為如果登勝尋求連任，選情將極為貼近，他們表示總統(tǒng)的謙虛個性使其受人歡迎。支持團結(jié)鞏固發(fā)展黨將被視為對總統(tǒng)支持改革的贊許。這也將是對經(jīng)濟增長的投票。

據(jù)說，由于昂山素季在2013年新加坡峰會上的承諾，令商界感到失望。這是一次由新加坡政府部門組織的年度商業(yè)論壇。昂山素季被指沒能提供清晰的發(fā)展設(shè)想。一位重要的美國人曾表示，昂山素季的世界觀過度理想化和謹(jǐn)慎，甚至對外資表示疑慮，已經(jīng)對潛在投資者產(chǎn)生潑冷水的效果。

部分觀察者認(rèn)為，緬甸的局勢真該改變，昂山素季雖然受歡迎，但其領(lǐng)導(dǎo)的黨派力量薄弱。它缺少明確的綱領(lǐng)，在人們眼里也依然被視為“僵硬的大叔們”組成的黨，在黨內(nèi)執(zhí)行嚴(yán)格的等級制度。這種評論最初來自2008年美國大使館的一份電文。筆者訪問仰光期間也對類似說法有所耳聞。昂山素季的黨被指脫離少數(shù)民族議題，昂山素季本人也被批評決策時高高在上。

至2015年，“88世代”，一個由1988年學(xué)生民主起義領(lǐng)導(dǎo)人領(lǐng)導(dǎo)的群眾性親民主運動，已嶄露頭角。這些領(lǐng)導(dǎo)人曾多年在押。他們也可能考慮參選，盡管目前尚無表態(tài)。如果他們注定參選，可能分化反對派的票源。鑒于他們幾年來展示的對民主制度的奉獻精神——首先在1988年發(fā)動起義，而后在2007年參與僧侶領(lǐng)導(dǎo)的黃袍革命，88世代廣受人民歡迎。

盡管全國民主聯(lián)盟面對多重挑戰(zhàn)，但該黨勝選幾率依舊極大。“從異見分子向政客轉(zhuǎn)型”的舉措多少影響了昂山素季的威望，但應(yīng)避免過度論斷。她依然受到多數(shù)人的熱愛。人們感謝她在家軟禁的幾年里做出的個人犧牲，以及她在領(lǐng)導(dǎo)反軍方的親民主抗議中的作用。許多選民在投票支持全國民主聯(lián)盟時，依然受到感激與熱愛之情的影響，并不關(guān)心經(jīng)濟增長。

此外，盡管昂山素季由于沒有強烈譴責(zé)反穆斯林暴力，面臨來自國際社會的批評，但是鑒于對穆斯林，特別是對羅興亞人的同情度不高，這不太可能影響全國民主聯(lián)盟的選舉。政府和反對派都認(rèn)為，政治考慮不允許他們支持一個邊緣化的穆斯林群體。

美國的戰(zhàn)略與建議

美國需要一項清晰的緬甸轉(zhuǎn)型時期與和平進程的戰(zhàn)略——二者彼此關(guān)聯(lián)。

國會依然懷疑緬甸的改革，因此美國國際開發(fā)署態(tài)度謹(jǐn)慎且躊躇。

鑒于在緬甸的利益，美國需要堅持執(zhí)行直接或間接推動緬甸和平進程的政策，支持緬甸政府改變?nèi)糸_邦和其他地區(qū)的族群緊張狀態(tài)。但是，確保釋放政治犯和2015年大選自由公正雖然重要，但這并不足以實現(xiàn)穩(wěn)定和持續(xù)的和平。

族群沖突對緬甸民主的威脅尤其突出，因為沖突威脅國家完整，可能導(dǎo)致改革倒退甚至復(fù)辟。民主化進程本身可能也導(dǎo)致在族群分裂的國家中產(chǎn)生更大的沖突。從緬甸政治開放以來，族群沖突增加不足為奇，可以視同改革進程的副產(chǎn)品。走向2015選舉的過程還將出現(xiàn)沖突升級。

國會有部分人對美國的緬甸政策表示懷疑，但是接觸緬甸有助于確保美國的亞太利益。以下是部分推動和平進程和減少若開或其他地區(qū)族群暴力的建議。

1、為和平進程提供更多資金和技術(shù)支持

歐盟和挪威已經(jīng)引領(lǐng)資助緬甸和平倡議的工作，盡管挪威目前正在檢討其“支持緬甸和平倡議”（Myanmar Peace Support Initiative）的舉措。2013年，歐盟投入近3500萬美元支持緬甸民族區(qū)域的和平進程和發(fā)展。2014-2020年的資助可能增加到每年1.224億美元。日本近期已經(jīng)成為位列前茅的資助方，承諾為緬甸存在沖突的民族區(qū)域提供9600萬美元，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和緬甸民族沖突區(qū)域的生活條件改善。相比之下，美國提供的資金被某位參與緬甸和平進程的人士稱為“皮毛”。

美國應(yīng)當(dāng)提供更多資金和技術(shù)。在技術(shù)專家方面，比如法律專家，可以有力協(xié)助推動政治對話準(zhǔn)備工作和最終的政治妥協(xié)。此舉將通過展示政府實現(xiàn)政治妥協(xié)的誠意，轉(zhuǎn)而有利于推動全國?；?。通過對進程提供支持，美國應(yīng)當(dāng)確保政府和參與和平倡議的非政府少數(shù)民族集團都能獲益。

2、推動政治妥協(xié)的同時，在民族邦協(xié)助創(chuàng)造和平紅利

支持和平進程的重要部分在于在民族邦協(xié)助創(chuàng)建“和平紅利”。這種路線勢必面臨民族集團、族群組織和非政府組織……正如一位克欽族人所說：“我們主要的不滿在于民族自決，而非經(jīng)濟發(fā)展?！泵褡寮瘓F對發(fā)展持懷疑態(tài)度，因為他們認(rèn)為，這意味著政府將試圖規(guī)避他們的政治請求。

但是，經(jīng)濟發(fā)展和政治妥協(xié)不能彼此排斥。實際上，創(chuàng)建和平紅利有可能刺激政治交易，盡管不一定能敲定交易。一個采訪表明“民族武裝組織”如何“表示他們希望首先實現(xiàn)政治解決而非發(fā)展，但在與他們的和平談判中，又抱怨他們所在的邦貧困，缺乏道路和電力。”非政府組織工作人員已經(jīng)強調(diào)發(fā)展議題成為一線民眾最突出的需求。

問題在于，要看到非緬民族的顧慮首先且主要的是政治問題。但解決之道也是通過處理實際的發(fā)展和經(jīng)濟挑戰(zhàn)，創(chuàng)建一種有利于政治解決的環(huán)境。

目前，美國國際開發(fā)署對緬甸工作的重點在于為國內(nèi)流離失所的民眾提供迫切需要的人道主義援助，推動人權(quán)和民主發(fā)展。但國際開發(fā)署也看到“推動民族和解的必要和機遇”。國際開發(fā)署處理這一問題的方法之一在于，通過提供技術(shù)訓(xùn)練、教育和人力資源發(fā)展推動民族邦的發(fā)展。教育工作目前以泰國境內(nèi)的緬甸移民和難民學(xué)校為中心。許多民族邦資源豐富，但人民貧困。若開邦和欽邦兩個緬甸最貧困邦的開發(fā)需求尤為急切。

除了確保政治對話進程配合經(jīng)濟發(fā)展之外，經(jīng)濟增長的方式還必須注意現(xiàn)有的權(quán)力和民族關(guān)系。這無疑是一種微妙的平衡行為。一位受訪者提到部分的困難：我們需要確保民族武裝和軍方都有飯吃。

3、增加軍方間接觸以協(xié)助推進持續(xù)的和平進程和更廣泛的民主改革

緬甸軍方依然是緬甸最強大的組織。無論從推動美國的安全還是價值考慮，必須強調(diào)增加美國與緬甸軍方的接觸。

如果美國不接觸緬甸軍方，其他力量將填補空白，這將影響美國的亞太再平衡戰(zhàn)略。在20世紀(jì)80年代緬甸政府殘酷鎮(zhèn)壓和平示威，美國政府暫緩“國際軍事教育和訓(xùn)練項目”（the International Military Education and Training program, IMET）以后，許多軍方官員前往中國、印度、巴基斯坦、新加坡、俄國和南斯拉夫受訓(xùn)。

今天，接受中國訓(xùn)練的現(xiàn)役軍官“遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過”在美國受訓(xùn)的人員。同時，緬甸軍方“依舊深受中國的訓(xùn)練和文化影響?！贝送?，在緬軍總司令敏昂萊近期訪問中國期間，中國承諾進一步提升與緬甸的軍事交流，并聯(lián)合保障邊境安全。

更高級別的軍方間接觸將有助于打開交流渠道，并增進美國對這個不透明機構(gòu)的認(rèn)識。除了美國和緬甸武裝力量人員至今的私人關(guān)系，接觸還提供了“通過美國軍校以及其他可能通過會議、討論會和演習(xí)觀察員提供的觀點，正面影響緬甸軍官團的可能性?！?/p>

反對接觸緬甸軍方的意見認(rèn)為，接觸給軍方帶來了不受其他方面歡迎的合法性。即便事實如此，由于英國和澳大利亞等國開始與緬甸的接觸，美國繼續(xù)堅持已經(jīng)沒有太大意義。

在反對軍事接觸的意見中，比較有力的一種觀點認(rèn)為，緬甸軍方尚未表明其支持改革。因此，軍方應(yīng)當(dāng)首先滿足多個條件，包括展示人權(quán)方面的進展，遵守?；饏f(xié)議，并且切斷傳聞中與朝鮮的關(guān)系。這假定，緬甸軍方認(rèn)為接觸美國極為重要，它將愿意，也能滿足美國的所有條件，包括那些在緬甸軍方看來違背緬甸安全利益的要求。

盡管鑒于美國軍事教育“無與倫比的質(zhì)量”值得接觸美國，但緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊本身就是一個沒有接受太多西方影響的人物。謠傳他對派遣軍官前往美國態(tài)度審慎，擔(dān)心這可能產(chǎn)生動蕩后果。實際上，目前為止對美國邀請的冷淡態(tài)度——只有少數(shù)低級軍官獲派參加美國境內(nèi)的討論會和課程，暗示緬甸軍方可能正在試水。持續(xù)的接觸有助于減少猜忌，為更高級的軍官提供接觸美國的機遇。

改善與緬甸重要部門的關(guān)系，將有利于美國自身及緬甸的利益?？梢韵癞?dāng)前美國正在做的，把接觸局限在人員訓(xùn)練和實現(xiàn)緬甸軍隊職業(yè)化，使之成為一支守法的防衛(wèi)力量，有助于緩解對美緬軍事接觸的人權(quán)層面焦慮。緬甸軍方是一個高度愛國的機構(gòu)，并且最終將根據(jù)其對國家利益的評估處理危機局勢（維持軍方的權(quán)力與獨立被視為這類利益之一）。鑒于緬甸軍方行動的潛在后果，美國不應(yīng)當(dāng)忽視改變結(jié)果的潛在影響力，即便只是間接地影響，并且應(yīng)當(dāng)更好地準(zhǔn)備改變。

4、在若開邦問題上開展幕后接觸（柔性處理）

2012年6月以來，美國已經(jīng)為若開邦和羅興亞人群體提供了730萬美元的人道主義援助。2012年5月沖突爆發(fā)以來，德里克·米歇爾（Derek Mitchell）大使曾經(jīng)多次對若開邦進行個人訪問。沖突爆發(fā)后，美國大使曾發(fā)布聲明，表示“深切關(guān)注”。美國大使和英國大使在2014年1月發(fā)布的聯(lián)合聲明還表示，兩國政府對于貌奪鎮(zhèn)的暴力事件“深感不安”，兩國尤其關(guān)注安全部隊過度使用武力的傳聞。

緬甸政府在若開邦面臨困難局勢，這也是國際社會應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎處理的一項問題。緬甸政府認(rèn)為，其被迫左右逢源。即便其有意幫助羅興亞人，（由于2015年大選在即和普遍的反羅興亞人情緒，）但其依然難以說服若開邦和更為廣泛的非穆斯林人口接受這種看法。據(jù)稱若開人對緬族人的鄙夷不亞于對羅興亞人的厭惡。因此，政府即便有余地也不大。美國駐緬甸使館總體能夠平衡敦促政府處理若開邦的緊張局勢和理解其局限的關(guān)系。

除了人道主義援助，美國在短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)聚焦于幕后施壓，迫使緬甸政府給予羅興亞人公民身份以及相應(yīng)的權(quán)利。當(dāng)然，這只能惠及少數(shù)人。內(nèi)比都明確地拒絕聯(lián)合國關(guān)于全面給予羅興亞人公民權(quán)的呼吁，但這是開始。

根據(jù)政府關(guān)于若開邦暴力事件調(diào)查委員會的報告披露，多數(shù)若開人認(rèn)為，符合公民法定資格的“孟加拉人”應(yīng)當(dāng)獲得承認(rèn)，盡管他們反對“期待被標(biāo)注為緬甸聯(lián)邦原住民之一的孟加拉人”。否認(rèn)羅興亞人地位的情緒也存在于若開邦以外，甚至包括同情羅興亞人處境的人。部分理由在于，人們擔(dān)心這將為其他群體，比如中國人和印度人要求獲得公民地位鋪路。

1982年的公民權(quán)法律要求申請人不屬于135個獲得正式承認(rèn)的“全國性”非緬民族成員。也沒有根據(jù)更早以前的公民法申請公民資格，根據(jù)這項更早以前的公民法要求，在請公民資格時，需供1948年以前的定居證明。對于貧窮且邊緣化的羅興亞人而言，這是一項沉重的證明負(fù)擔(dān)。但是，目前依然存在其他緩解這項負(fù)擔(dān)的途徑。一位受訪者提到，曾被告知，每一個地方行政區(qū)的居民登記所，能夠用于證明居住或者定居事實。

另一名受訪者表明，一個附屬立法允許委員會成員支持公民資格申請的情況，也無需檔案證明。如果這些方法的確存在，也就給無法滿足1982年公民法嚴(yán)格規(guī)定的羅興亞人獲得公民資格提供了其他途徑。盡管第二種途徑嚴(yán)重依賴一個態(tài)度冷漠的委員會，但是，大量申請可以通過一個自上而下的非公開指令受理。

除了公民權(quán)，還應(yīng)當(dāng)推動若開邦佛教徒和羅興亞穆斯林之間的和解。美國駐緬甸大使館已經(jīng)正確地看到重建兩個群體的信任的重要性。以下內(nèi)容描述了部分方法，旨在處理宏觀的跨族群緊張關(guān)系，可能有助于實現(xiàn)和解。

5、推動非緬民族邦的公民社會組織，其中部分組織的目標(biāo)跨越民族（種族和宗教）界限

美國國際開發(fā)署已經(jīng)著手采取推動建立緬甸市民社會的重要步驟。2013年3月，國際開發(fā)署宣布啟動一項1100萬美元的選舉和政治進程援助項目，旨在“援助政府改善選舉行政……推動選民教育，提供議會強化協(xié)助及支持政黨發(fā)展”。

在推動緬甸市民社會的工作中，美國應(yīng)當(dāng)特別注意擴大其在非緬民族邦的存在，尤其是由于腐敗和軍閥問題等特定挑戰(zhàn)，導(dǎo)致發(fā)展議題較為尖銳的邦。公民組織已經(jīng)在緬甸發(fā)揮重要作用，盡管也曾遭遇來自前政府的鎮(zhèn)壓性措施。但是，多數(shù)公民社會組織集中在仰光和曼德勒等較大城市。

除了支持聚焦選舉和政治進程的公民社會組織，美國還應(yīng)當(dāng)尋求推動更直接致力于國家建設(shè)工作的公民社會組織。公民社會組織在國家建設(shè)工作中，和其他各種志愿組織共同發(fā)揮重要作用。他們?yōu)槠涑蓡T注入合作、團結(jié)和公共服務(wù)的精神。這種功能可以通過美國支持的組織增強，這類組織可以是跨社會分層的組織，也可以是在強調(diào)自身社群和諧的同時，關(guān)注其他社群狀況的組織，但不應(yīng)是只關(guān)心本社群成員的組織。

6、支持?jǐn)U大跨宗教對話并與緬甸政府合作推動民族間和諧的基層倡議

美國已經(jīng)采取積極舉措推動跨宗教關(guān)系。2013年6月，美國大使館舉辦了一個小型早餐會，款待7位主要的宗教代表。2013年10月，梅西而大使支持一項國際多種信仰對話，并有200名當(dāng)?shù)睾蛧H觀察員與會。

不過，參加跨宗教會議可能存在自我選擇，因此有必要確保極端勢力也被邀請參會。佛教和伊斯蘭教缺乏中央集權(quán)的結(jié)構(gòu)特點，意味著當(dāng)?shù)氐纳畟H或者阿訇可能擁有巨大的合法性基礎(chǔ)和權(quán)威，能夠單獨發(fā)布有別于其他同行溫和言論的極端言論。美國可以支持緬甸政府的工作，接觸緬甸國內(nèi)的各地宗教領(lǐng)導(dǎo)人。

除了推動溫和的宗教觀點，還應(yīng)當(dāng)鼓勵來自基層的倡議，以及推動更廣泛的跨民族基礎(chǔ)與合作的活動。美國可以和緬甸政府合作，啟動某種“和諧基金”，向試圖解決本社群需要的各種組織提供資助，或者資助直接聚焦改善跨民族關(guān)系的組織。一個典型的項目范例是推動若開和羅興亞人融合的計劃，計劃意圖為本社區(qū)的兒童建立和運營學(xué)校。為確保資金的精神獲得尊重，合作與交流能夠持續(xù)，這類資助可以作為長期支出。

緬甸正在啟動歷史性的政治和經(jīng)濟改革。人民對于國家處于變革前沿的意識濃烈。這也是一個關(guān)鍵時期，緬甸成為本年度東盟會議主席國也能促進緬甸的變革意愿。

2015年選舉也可能出現(xiàn)改革倒退的風(fēng)險。因為它可能削弱實施不受歡迎的改革的意愿和力量。美國在滿足于登勝及其圈內(nèi)人真誠致力于改革的同時，也應(yīng)當(dāng)在這個關(guān)鍵節(jié)點盡可能提供這類支持。

緬甸的變革不會一蹴而就。走向穩(wěn)定民主制的旅程可能“漫長而艱辛”——一位受訪者在仰光一家殖民時代的老式平房中輕吟披頭士歌曲的這段旋律，作為闡述和平進程深度觀點后的告別語。當(dāng)然，必要的國際支持可以縮短旅程。美國在支持緬甸改革的進程中擁有重大利益，也可以扮演重要角色。

（原載新美國安全中心報告）