我國(guó)人文旅游資源保護(hù)的新路徑探析

□ 羅亞萍

（1.廣西大學(xué)行健文理學(xué)院，廣西 南寧 530005；2.華南理工大學(xué)，廣東 廣州 511400）

人文旅游資源是人類歷史、文化的凝結(jié)，具有歷史性、時(shí)代性、不可再生性和脆弱性的特點(diǎn)。伴隨著旅游業(yè)的發(fā)展，我國(guó)人文旅游資源遭受破壞的情況十分嚴(yán)重，對(duì)人文旅游資源的保護(hù)刻不容緩，但目前我國(guó)對(duì)人文旅游資源保護(hù)的研究卻相對(duì)不足。

一、我國(guó)人文旅游資源保護(hù)研究的文獻(xiàn)綜述

我國(guó)學(xué)界對(duì)人文旅游資源的開發(fā)與保護(hù)的關(guān)注是伴隨著旅游業(yè)的發(fā)展而開始的，早在20世紀(jì)80年代初旅游業(yè)剛剛起步階段，就有人提出旅游開發(fā)與保護(hù)相協(xié)調(diào)的問題。但此階段的研究更多地是關(guān)注如何開發(fā)，而非保護(hù)，對(duì)人文旅游資源保護(hù)的研究多是原則性的，并側(cè)重于行政手段。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，對(duì)人文旅游資源保護(hù)研究的深度和廣度不斷提高。

（一）對(duì)人文旅游資源的保護(hù)研究

關(guān)于人文旅游資源的保護(hù)研究比較豐富，學(xué)者們指出了現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問題，如毀壞、破壞遺跡、遺物的現(xiàn)象嚴(yán)重，復(fù)制、重建舊文物景觀，盲目建造仿古仿洋新景觀［1］，傳統(tǒng)民俗遭到不同程度的破壞等等。也有學(xué)者指出當(dāng)前開發(fā)旅游資源時(shí)人文資源與旅游資源錯(cuò)位，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求優(yōu)先于社會(huì)效益；過度開發(fā)，管理部門政出多門，條塊分割，管理效率低下，人文社會(huì)科學(xué)的優(yōu)勢(shì)沒有得到充分發(fā)揮，影響了人文資源的保護(hù)、開發(fā)和利用［2］。學(xué)界提出的改進(jìn)措施包括按照可持續(xù)發(fā)展的原則對(duì)人文旅游資源開發(fā)利用［3］，在保護(hù)中開發(fā)；進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃；適度開發(fā)；改革行政管理體制［2］；大力宣傳，發(fā)揮公民和非政府組織的參與作用［4］。

（二）對(duì)人文旅游資源產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離研究

隨著我國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)體制改革的進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)學(xué)界也掀起了研究旅游資源產(chǎn)權(quán)制度的高潮。李志勇分析了我國(guó)旅游資源產(chǎn)權(quán)安排的弊端，提出針對(duì)不同類型的旅游資源進(jìn)行不同的產(chǎn)權(quán)安排，國(guó)有旅游資源應(yīng)強(qiáng)調(diào)其公有性，堅(jiān)持國(guó)家直接管理，對(duì)于集體所有旅游資源應(yīng)既保持資源的整體性，又要建立特定的激勵(lì)機(jī)制［5］。賀紅權(quán)、劉偉對(duì)中國(guó)旅游資源產(chǎn)權(quán)制度的演進(jìn)趨勢(shì)進(jìn)行分析，提出管理體制要進(jìn)行創(chuàng)新，旅游局應(yīng)理性地成為旅游產(chǎn)業(yè)組織的“中心締約人”；通過法制建設(shè)，對(duì)資源使用權(quán)利輔以責(zé)任類型規(guī)則、限制使用權(quán)利的作用范圍［6］。馬鑫認(rèn)為因產(chǎn)權(quán)界定所存在的法律性、制度性、保護(hù)性等障礙，傳統(tǒng)文化資源被視為純粹公共性資源，沒有給予其應(yīng)有的價(jià)值，指出解決上述約束少數(shù)民族傳統(tǒng)文化資源產(chǎn)權(quán)界定的障礙，是保障文化旅游資源和旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要前提［7］。葉浪指出我國(guó)目前旅游資源的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的改革都是自發(fā)性的，需要在今后的開發(fā)中加以規(guī)范，以確保旅游資源所有權(quán)權(quán)益和經(jīng)營(yíng)權(quán)的最優(yōu)化分離［8］。

所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、通過將旅游資源進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作達(dá)到對(duì)旅游資源的高效利用，這已在學(xué)界達(dá)成共識(shí)。也有學(xué)者通過論證得出結(jié)論：私有產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間并不存在必然的正相關(guān)關(guān)系，在一定的歷史條件和社會(huì)背景下，公有產(chǎn)權(quán)可能成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉。程子健、鐘笑寒利用不完全合同理論通過實(shí)證分析得出，最優(yōu)的管理體制取決于兩個(gè)因素：開發(fā)的收益性和文物脆弱性。當(dāng)文物脆弱性和開發(fā)收益性較大時(shí)，事業(yè)單位是最優(yōu)的管理體制；當(dāng)文物脆弱性和開發(fā)收益性都較小時(shí)，選擇旅游企業(yè)管理最優(yōu)［9］。

（三）借鑒國(guó)外旅游資源的管理制度的研究

西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍對(duì)文化遺產(chǎn)高度重視，有較為健全的保護(hù)制度。通過對(duì)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，可以提高我國(guó)人文旅游資源的保護(hù)與管理水平。蘇楊、汪昌極介紹了美國(guó)自然文化遺產(chǎn)保護(hù)制度［10］，周星、周超介紹了日本文化遺產(chǎn)保護(hù)制度［11］。西方發(fā)達(dá)國(guó)家保護(hù)文化遺產(chǎn)有以下共性：其一，都制定有完善的法律并嚴(yán)格執(zhí)行；其二，都有較完善有效的管理體制；其三，充分發(fā)揮社會(huì)力量參與人文旅游資源的保護(hù)。

二、我國(guó)人文旅游資源保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過多年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我國(guó)人文旅游資源的開發(fā)利用也得到了長(zhǎng)足發(fā)展，在開發(fā)與保護(hù)中也積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但隨著我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展，問題也相伴而生，人文旅游資源的保護(hù)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）對(duì)人文旅游資源所有權(quán)的內(nèi)涵存在認(rèn)識(shí)偏差

我國(guó)對(duì)人文旅游資源的所有權(quán)認(rèn)識(shí)模糊，特別是對(duì)于“國(guó)家所有”的性質(zhì)認(rèn)定不清。對(duì)于國(guó)有人文旅游資源是否具有物權(quán)法中所有權(quán)的私權(quán)性質(zhì)，“國(guó)家所有權(quán)”的行使主體是誰，人文旅游資源所有權(quán)的內(nèi)容包含什么等問題都不明確，造成現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)多個(gè)管理部門管理，卻沒有責(zé)任主體對(duì)其承擔(dān)保護(hù)責(zé)任。

長(zhǎng)期以來，人們沒有認(rèn)識(shí)到人文旅游資源的公共屬性，而僅把它當(dāng)作私財(cái)產(chǎn)加以開發(fā)利用，對(duì)非國(guó)有人文旅游資源所有權(quán)的權(quán)利范圍界定不清，在利用的過程中過于注意其私權(quán)屬性，重開發(fā)輕保護(hù)。

（二）法律制度不完善、執(zhí)法不嚴(yán)

目前，我國(guó)并沒有一部專門的《人文旅游資源保護(hù)法》，也沒有專門的《旅游資源保護(hù)法》，甚至“人文旅游資源”這個(gè)概念都沒有統(tǒng)一明確的界定，2013年出臺(tái)的《旅游法》并沒有把保護(hù)旅游資源納入其中，不能不說是一大遺憾。雖然有《文物保護(hù)法》對(duì)文物旅游資源進(jìn)行保護(hù)，但是《文物保護(hù)法》以行政手段為主，法律規(guī)定的處罰力度不夠，再加上文物保護(hù)部門往往不嚴(yán)格執(zhí)法，使得有些人有恃無恐；而對(duì)于破壞非文物類人文旅游資源的行為則更是無計(jì)可施。

（三）管理體制滯后，管理手段單一

人文旅游資源的管理部門涉及旅游、文物、宗教、規(guī)劃等多部門，由于缺乏整體協(xié)調(diào)，各部門職權(quán)劃分不清，有些地方職責(zé)交叉重疊，有些地方又處于管理的真空地帶，導(dǎo)致管理效率低下。管理體制不順，再加上人文旅游資源的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)界定不明晰、經(jīng)營(yíng)方式不合理，都導(dǎo)致了人文旅游資源開發(fā)與保護(hù)的低效。

文物主管部門相對(duì)比較弱勢(shì)，常讓位于地方政府追求經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)，加上沒有執(zhí)法權(quán)，對(duì)破壞文物的行為常常是罰款了事，其他處罰也很難落實(shí)到位。而罰款金額往往抵不上破壞者由此獲得的收益，也無法彌補(bǔ)修復(fù)的費(fèi)用。很多經(jīng)營(yíng)者因此無視法律、行政法規(guī)的規(guī)定，交完罰款繼續(xù)破壞，文物部門的“罰單成了行政許可證”［12］。

（四）沒有充分發(fā)動(dòng)民間的力量參與人文旅游資源的保護(hù)

目前無論是旅游開發(fā)，還是資源保護(hù)方面，公眾的參與程度都很低。景區(qū)開發(fā)往往由地方政府管控，企業(yè)參與，而當(dāng)?shù)鼐用癖慌懦谕?。有些景區(qū)雖然也雇傭當(dāng)?shù)鼐用駨氖侣糜畏?wù)，但當(dāng)?shù)鼐用裉幱趶膶俚匚?，不具有話語權(quán)。

另外，我國(guó)的人文旅游資源景區(qū)也缺乏像國(guó)外文化遺產(chǎn)單位那樣的教育宣傳，公眾對(duì)人文旅游資源缺乏認(rèn)識(shí)，更缺乏保護(hù)意識(shí)。而我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展還處于起步階段，在保護(hù)人文旅游資源方面發(fā)揮的作用甚微。

三、厘清人文旅游資源所有權(quán)是保護(hù)我國(guó)人文旅游資源的基礎(chǔ)

通過對(duì)我國(guó)當(dāng)前人文旅游資源保護(hù)現(xiàn)狀的整體分析，我們發(fā)現(xiàn)諸多問題都?xì)w結(jié)于一個(gè)根本性問題即人文旅游資源所有權(quán)制度沒有理順。下文通過重新構(gòu)建人文旅游資源所有權(quán)制度，探索保護(hù)我國(guó)人文旅游資源的新路徑。

（一）界定人文旅游資源的概念是保護(hù)的前提

目前比較得到學(xué)界認(rèn)可的定義是指由各種社會(huì)環(huán)境、人民生活、歷史文物、文化藝術(shù)、民族風(fēng)情和物質(zhì)生產(chǎn)構(gòu)成的人文景觀，由于各具傳統(tǒng)特色，而成為旅游者游覽觀賞的對(duì)象［13］。依據(jù)該定義，人文旅游資源范圍非常廣泛，差異也較大。對(duì)于那些現(xiàn)代的、專門為了旅游而開發(fā)的人文旅游景區(qū)，例如，游樂園、主題公園、展覽中心、綜合游樂場(chǎng)所、休閑購(gòu)物中心、鄉(xiāng)村度假公園等，產(chǎn)權(quán)明晰，市場(chǎng)化程度高，其主要屬性是經(jīng)濟(jì)價(jià)值，《物權(quán)法》可提供完善的保護(hù)制度，無需另外的特殊保護(hù)制度。而對(duì)于那些并非為旅游目的而形成的人文資源，因?yàn)閷?duì)旅游者具有吸引力而成為旅游資源，其本身具有歷史價(jià)值、文物價(jià)值、文化價(jià)值或美學(xué)價(jià)值等精神價(jià)值，在開發(fā)其旅游價(jià)值時(shí)，需特別注意保護(hù)其精神價(jià)值。這類人文旅游資源主要包括國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局2003年發(fā)布的《旅游資源分類、調(diào)查與評(píng)價(jià)》（GB/T18972—2003）中的E類遺址遺跡和FC類景觀建筑與附屬型建筑、FE類歸葬地等，是本文所指的人文旅游資源保護(hù)制度的對(duì)象。

（二）明確“國(guó)家所有”的內(nèi)涵

我國(guó)人文旅游資源的所有權(quán)主體涉及三類：國(guó)家所有（即全民所有）、集體所有和個(gè)人所有，其中國(guó)家所有的人文旅游資源是最主要的，其結(jié)構(gòu)也最復(fù)雜，現(xiàn)實(shí)中存在問題也多集中于這類資源。因此，有必要對(duì)國(guó)家所有權(quán)的涵義進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)。

我國(guó)法學(xué)界對(duì)《憲法》中的“國(guó)家所有”進(jìn)行了深入的剖析和解讀，學(xué)者的研究主要集中在對(duì)第九條、第十條的自然資源“國(guó)家所有”權(quán)，這些研究為我們研究人文旅游資源的所有權(quán)制度提供了寶貴的思路。人文旅游資源具有私財(cái)產(chǎn)屬性，我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《文物保護(hù)法》構(gòu)建了一個(gè)從國(guó)家所有的經(jīng)濟(jì)體制，到公法上的權(quán)力，再到私法上的“國(guó)家所有權(quán)”的轉(zhuǎn)換的體系。作為私法上的財(cái)產(chǎn)，其可以通過租賃、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)等方式進(jìn)行資本化，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但權(quán)利行使的主體一定要明確，權(quán)利內(nèi)容也要具體化。國(guó)家雖然在法律上具有人格，被稱為公法人，但在行使民事權(quán)利之時(shí)，仍需由具體的機(jī)構(gòu)執(zhí)行，例如，政府采購(gòu)需通過政府采購(gòu)中心來執(zhí)行。是否需要對(duì)人文旅游資源進(jìn)行資本化，采取何種經(jīng)營(yíng)方式的前提是應(yīng)該明確統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，代表公共利益行使權(quán)利、保護(hù)資源。鑒于地方政府具有較強(qiáng)的私利性，不適宜作為人文旅游資源的所有權(quán)代表，而應(yīng)由中央設(shè)立統(tǒng)一的資源管理機(jī)構(gòu)。由于人文旅游資源具有特殊文化價(jià)值、歷史價(jià)值，往往大于人文旅游資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，最佳的方案是設(shè)立專門的人文旅游資源管理機(jī)構(gòu)行使國(guó)家所有權(quán)?！稇椃ā返谑l規(guī)定，國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)。這一條的主要目的“在于實(shí)現(xiàn)以‘國(guó)有財(cái)產(chǎn)’的保護(hù)和合理利用，對(duì)抗的是‘任何組織和個(gè)人’的恣意使用，從而實(shí)現(xiàn)附著于其上的公共目的”［14］。人文旅游資源是人類智慧的結(jié)晶，具有很強(qiáng)的公共性，國(guó)家作為全民的代表，有絕對(duì)的保護(hù)義務(wù)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)按照傳統(tǒng)的物權(quán)的占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能對(duì)人文旅游資源行使權(quán)利，過于注重其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽略它的公共性，造成人文旅游資源在開發(fā)利用的過程中只評(píng)估計(jì)算其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽視了其精神方面的價(jià)值，一方面在資本化的過程中造成其價(jià)值低估，存在“外部性”問題；另一方面，在開發(fā)的過程中對(duì)資源保護(hù)不足。通過對(duì)《憲法》的解讀，資源的國(guó)家所有權(quán)應(yīng)該還包含管理的權(quán)能，這項(xiàng)管理權(quán)能對(duì)于權(quán)利主體既是一項(xiàng)權(quán)利，更是一項(xiàng)義務(wù)。無論是政府直接經(jīng)營(yíng)人文旅游資源，還是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，這項(xiàng)權(quán)能都不應(yīng)離開所有權(quán)人。

（三）明確人文旅游資源集體所有權(quán)、私人所有權(quán)的權(quán)利邊界

集體所有權(quán)是指一個(gè)集體內(nèi)部所有成員共同擁有某項(xiàng)資產(chǎn)，意味著集體內(nèi)成員可以共同決定對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用。但是，作為公有制的重要組成部分，集體所有權(quán)仍然承擔(dān)著一定的政治功能和公共職能，因此，并非與《物權(quán)法》上的共有財(cái)產(chǎn)同義，其權(quán)利行使會(huì)受到比較大限制，如集體所有的資源不得轉(zhuǎn)讓給集體成員以外的人；而私人所有權(quán)受《物權(quán)法》的保護(hù)，享有占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。但是，無論是人文旅游資源集體所有還是私人所有，都不能改變其所具有的公共性，國(guó)家都有保護(hù)的義務(wù)，所以人文旅游資源也不能象純粹的私產(chǎn)那樣享有充分的自由，各項(xiàng)權(quán)能會(huì)受到一定的限制。當(dāng)然公權(quán)力不能以保護(hù)的名義隨意侵犯集體或私人所有人使用并收益的權(quán)利，就是說，國(guó)家公權(quán)力界入的部分是涉及公共性的那部分，而對(duì)于財(cái)產(chǎn)性權(quán)益無權(quán)干涉。而且，國(guó)家基于公益的目的對(duì)集體所有權(quán)和私人所有權(quán)進(jìn)行限制，應(yīng)進(jìn)行必要的補(bǔ)償，以彌補(bǔ)所有人收益的損失或增加的費(fèi)用。

資源作為一個(gè)整體在很多時(shí)候很難分清私益與公益部分，對(duì)于脆弱性比較大的資源，保護(hù)比獲取收益更為緊迫；或者該項(xiàng)資源與景區(qū)作為一個(gè)整體，一起開發(fā)利用更為適宜，可以根據(jù)公共利益的需要對(duì)該項(xiàng)資源進(jìn)行征收并給予補(bǔ)償。

四、優(yōu)化我國(guó)人文旅游資源保護(hù)的路徑

（一）根據(jù)人文旅游資源的脆弱性程度選擇開發(fā)利用的模式

由于我國(guó)地大物博，人文旅游資源非常豐富，而且形態(tài)各異，因此用同一種模式利用和保護(hù)資源幾乎是不可能的，應(yīng)根據(jù)資源的具體情況設(shè)置不同的管理模式。

1.國(guó)家資源管理機(jī)構(gòu)開發(fā)管理模式

具有較高文物價(jià)值的資源，大多數(shù)屬于國(guó)家所有。而對(duì)于少數(shù)集體所有或私人所有的，如果具有較高的脆弱性，可以通過征收進(jìn)行國(guó)有化。這類資源應(yīng)由國(guó)家資源管理機(jī)構(gòu)直接管理，或由專業(yè)的文物單位管理。例如，敦煌莫高窟，具有極高的宗教和藝術(shù)價(jià)值，在世界上獨(dú)一無二，歷史上遭受了多次破壞，其文物脆弱性非常高，需要專業(yè)的管理與保護(hù)，作為人類共同的財(cái)富，保護(hù)并不意味著將其封存起來。對(duì)于這種文物價(jià)值很高的旅游資源，應(yīng)以保護(hù)為主，開發(fā)為輔，開放的目的更多地是教育宣傳和保護(hù)，而非贏利，因此這類人文旅游資源的保護(hù)費(fèi)用以國(guó)家財(cái)政為主，門票收入不能作為保護(hù)和其他管理經(jīng)費(fèi)的主要來源。

2.由企業(yè)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的模式

對(duì)于脆弱性不是很高，又有較高經(jīng)濟(jì)收益的人文旅游資源，可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)，充分開發(fā)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但轉(zhuǎn)讓的只是資源的使用與收益權(quán)能，管理與處分權(quán)能仍應(yīng)由所有權(quán)人掌握。在轉(zhuǎn)讓合同中除了資源使用收益的約定，還應(yīng)該包括資源保護(hù)的條款以及相應(yīng)的責(zé)任條款。資源管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該代表國(guó)家在經(jīng)營(yíng)過程中行使資源管理權(quán)。

3.特許經(jīng)營(yíng)模式

對(duì)于脆弱性不高，并且收益性也不高的人文旅游資源，對(duì)企業(yè)的吸引力也不高，對(duì)資源的保護(hù)也會(huì)不足。對(duì)于這類資源可以選擇由資源管理部門開發(fā)，將具有經(jīng)濟(jì)效益的部分，例如，景區(qū)的餐飲、住宿、安保、旅游產(chǎn)品、文化活動(dòng)的開發(fā)等，通過特許經(jīng)營(yíng)的方式轉(zhuǎn)讓給企業(yè)經(jīng)營(yíng)。

（二）多渠道籌集資金

由于人文旅游資源具有較強(qiáng)的公共性，國(guó)家負(fù)有保護(hù)的義務(wù)，因此資金來源以政府為主。同時(shí)應(yīng)積極吸收民間資金，解決保護(hù)資金不足的問題，也體現(xiàn)了人文旅游資源的公共性，鼓勵(lì)公眾參與?？梢酝ㄟ^文化交流和節(jié)日活動(dòng)進(jìn)行宣傳，從而籌措資金；也可以開展一些認(rèn)領(lǐng)活動(dòng)，象四川大熊貓保護(hù)基地認(rèn)養(yǎng)大熊貓一樣認(rèn)領(lǐng)文物保護(hù)，接受社會(huì)捐資；與文物保護(hù)的社會(huì)組織進(jìn)行合作，通過社會(huì)組織進(jìn)行宣傳教育，并提供專業(yè)服務(wù)。

（三）優(yōu)化機(jī)制，重視公眾參與

我國(guó)目前無論是人文旅游資源的開發(fā)利用還是保護(hù)，都沒有充分發(fā)揮社會(huì)公眾的力量，在旅游開發(fā)市場(chǎng)化運(yùn)作時(shí)，甚至將當(dāng)?shù)鼐用衽懦谕?，這對(duì)資源保護(hù)非常不利。我們應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，將當(dāng)?shù)鼐用褚暈橹黧w，無論是國(guó)家直接開發(fā)經(jīng)營(yíng)，還是通過市場(chǎng)手段開發(fā)經(jīng)營(yíng)，當(dāng)?shù)鼐用穸紤?yīng)參與，并且考慮他們對(duì)于景區(qū)資源的利益，聽取他們的意見，讓他們以各種形式參與到旅游資源的開發(fā)與管理中去。此外，應(yīng)以政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織為輔，通過學(xué)校、社會(huì)多渠道開展宣傳教育，培養(yǎng)公民認(rèn)識(shí)與保護(hù)人文旅游資源的素養(yǎng)，并且培養(yǎng)人文旅游資源保護(hù)的志愿者，使公民從被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)的行動(dòng)者。

（四）對(duì)非國(guó)有人文旅游資源的權(quán)利限制與補(bǔ)償

對(duì)于非國(guó)有人文旅游資源，因?yàn)榫哂泄残?，文物部門、旅游部門出于文化遺產(chǎn)和旅游整體資源保護(hù)出發(fā)，對(duì)其開發(fā)利用及保護(hù)應(yīng)加以限制。對(duì)于非國(guó)有旅游資源物權(quán)限制的補(bǔ)償，需要注意以下問題：

1.公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的限制以保護(hù)為必要，不能過度擴(kuò)張

對(duì)非國(guó)有資源所有權(quán)的限制，是出于保護(hù)傳統(tǒng)文化、旅游環(huán)境等方面的公益考慮，應(yīng)以保護(hù)為限度。麗江古城申遺成功后，當(dāng)?shù)卣扇》N種限制性措施，使大量原住民遷出古城，造成麗江古城“空巢”現(xiàn)象，極大地降低了麗江古城的人文價(jià)值。之后政府又想盡辦法留住原住民，使外遷的原住民回歸，并限制他們轉(zhuǎn)讓房屋給外地人，可是收效甚微。雖然當(dāng)?shù)卣某霭l(fā)點(diǎn)是出于保護(hù)古城文化，但做法引起了很大爭(zhēng)議。這是典型的公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的過度侵入，有違于《憲法》與《物權(quán)法》對(duì)私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)的原則，對(duì)人文旅游資源的保護(hù)也極為不利。

2.補(bǔ)償制度應(yīng)設(shè)計(jì)合理

出于公共利益對(duì)私權(quán)利進(jìn)行限制，如果造成權(quán)利人利益受損，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。麗江從2001年開始向旅客征收古城維護(hù)費(fèi)，開始每人20元，后來漲到每人80元，從2016年開始設(shè)置關(guān)卡收費(fèi)，引起游客不滿，進(jìn)而引起商家罷市。麗江古城維護(hù)費(fèi)所引起的爭(zhēng)議提示我們，補(bǔ)償費(fèi)金額、補(bǔ)償對(duì)象、受益人都應(yīng)該設(shè)計(jì)合理，不能簡(jiǎn)單地把游客理解為唯一的受益人，那些大的景區(qū)經(jīng)營(yíng)者才是最大的受益人，他們對(duì)旅游資源的利用最多，理應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任。

五、結(jié)語

人文旅游資源的開發(fā)與保護(hù)其實(shí)是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，如何不讓兩者成為一對(duì)矛盾，關(guān)鍵在于制度的設(shè)計(jì)。在筆者看來，目前人文旅游資源在開發(fā)中所出現(xiàn)的保護(hù)不利的問題主要源于所有權(quán)制度的不完善。首先，對(duì)于國(guó)有人文旅游資源應(yīng)該明確具體的所有權(quán)行使主體；其次，應(yīng)重新界定人文旅游資源的權(quán)能，對(duì)于具有公益性質(zhì)的人文旅游資源，除了傳統(tǒng)的占有、使用、收益和處分權(quán)能之外，還有管理權(quán)能。即使對(duì)于非國(guó)有人文旅游資源，基于公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)的憲法義務(wù)，國(guó)家仍然具有保護(hù)的義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)人文旅游資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與人文價(jià)值的關(guān)系，合理安排開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式。

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