履歷分析視角下民政官員的特質(zhì)研究

胥若晨

湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，如何改良社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新社會(huì)治理體制成為社會(huì)各界共同聚焦的話(huà)題?！皣?guó)以人興，政因才治”，社會(huì)治理取得成效的關(guān)鍵在于治理人才的選取和激勵(lì)。在干部管理制度的探索實(shí)踐中，中國(guó)逐步制定出了一系列卓有成效的干部選用和晉升制度，以期正向激勵(lì)黨政干部行為，并對(duì)社會(huì)管理問(wèn)題做出強(qiáng)有力的應(yīng)答。在同時(shí)期，理論界涌現(xiàn)了大量以中國(guó)特定政治精英群體為研究對(duì)象的成果。由于研究對(duì)象的特殊性，研究資料收集和研究方法運(yùn)用受到諸多限制，中國(guó)政治精英研究因而經(jīng)歷了由上而下的探索過(guò)程。在科層體系中，政治精英所在層級(jí)越高，其影響力也越大，政治精英的基本信息、活動(dòng)情況也越受社會(huì)關(guān)注，對(duì)外公開(kāi)程度也就越高。因此，中國(guó)政治精英研究早期多關(guān)注于高層政治精英群體。其中美國(guó)學(xué)者富蘭克林以中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)委員為對(duì)象的研究思路更是起到了很大的范本效應(yīng)，后續(xù)許多學(xué)者開(kāi)始對(duì)不同屆別中央委員會(huì)委員從人口統(tǒng)計(jì)特征、教育程度及職業(yè)經(jīng)歷視角展開(kāi)更為深入的研究；同時(shí)，高層政治精英中的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)因其個(gè)人履歷資料的完整性和可獲得性程度比較高，同樣也得到了學(xué)者們的青睞。

隨著理論界對(duì)高層政治精英研究的深入，基層政治精英研究的缺乏喚起了研究者的強(qiáng)烈欲望。相較于高層政治精英，基層政治精英具有更強(qiáng)的可及性。因此，研究者們竭力從更加細(xì)致地微觀角度來(lái)呈現(xiàn)基層政治精英的整體特征及成長(zhǎng)過(guò)程，其中以曹錦清(2002)的《黃河邊的中國(guó)》、馮軍旗(2010)的《中縣干部》最具代表性，他們突破高層政治精英的研究范式，通過(guò)運(yùn)用訪(fǎng)談、田野調(diào)查等方法，深入剖析中國(guó)縣級(jí)及縣級(jí)以下基層政治精英生態(tài)，彌補(bǔ)了中國(guó)政治精英研究的空白。

梳理以往研究發(fā)現(xiàn)，理論界大多數(shù)聚焦于“塊”上的政治精英群體，而對(duì)于“條”上政治精英甚少關(guān)注。在社會(huì)治理背景下，深入觀察民政官員的職業(yè)背景和任職模式，一方面可以從政府的“條”上呈現(xiàn)政治精英群體的特征，從而拓寬中國(guó)政治精英群體研究的對(duì)象范圍；另一方面可以為優(yōu)化民政官員職業(yè)背景和任職模式、促進(jìn)民政部門(mén)更加有效地發(fā)揮部門(mén)效用、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新提供啟示。鑒此，本研究經(jīng)過(guò)多重比較、整理與核實(shí)，最終篩選出95份內(nèi)容較全面且具有連貫性的履歷資料，構(gòu)成本文研究樣本。履歷資料主要來(lái)源于中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部資料庫(kù)、民政廳官網(wǎng)。如果資料存在缺失，再以百度百科、維基百科等資料進(jìn)行補(bǔ)充，資料采集時(shí)間截止至2016年11月。

一、民政官員的群體特征

在我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部的任用提拔過(guò)程中，官員的性別、年齡以及教育背景也往往會(huì)對(duì)其晉升和交流產(chǎn)生影響，因此，性別、年齡以及教育背景一直都是政治精英研究首先切入的問(wèn)題?；诖?，為展示民政官員這一政治精英群體的整體圖像，下文將沿襲以往政治精英研究的思路，從性別、任職年齡以及教育背景等方面刻畫(huà)民政官員的群體特征。

(一)性別

隨著社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，女性社會(huì)地位顯著提高，黨政系統(tǒng)女性政治精英的身影也越來(lái)越多，但相對(duì)于宏大的男性領(lǐng)導(dǎo)群體而言，女性領(lǐng)導(dǎo)者仍處于劣勢(shì)地位。一方面，是由于中國(guó)女性公務(wù)員面臨著與男性公務(wù)員非同齡退休的政策性劣勢(shì)。女性公務(wù)員的退休年齡早于男性(男性60歲，女性55歲)，相比于同齡讀書(shū)，同齡就業(yè)的男性而言，女性公務(wù)員的仕途生涯勢(shì)必越短[1]，這在一定程度上就會(huì)阻礙政治經(jīng)驗(yàn)豐富的女性進(jìn)一步晉升到高層。另一方面，傳統(tǒng)觀念也在一定程度上制約了女性公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展，女性更多地是在家庭中被賦予重要角色定位，而不是社會(huì)。同時(shí)，公務(wù)員系統(tǒng)對(duì)培養(yǎng)女性高層領(lǐng)導(dǎo)干部的先天思想和制度缺陷，很難使其有意愿調(diào)動(dòng)女性去達(dá)到相關(guān)組織部門(mén)的人事要求，從而不利于女性參與積極性的發(fā)揮。

在95例樣本中，男性占75%，女性占15%，10人數(shù)據(jù)缺失，男女性別比例存在較大差異，但這一比例仍高于其他政治精英群體。有研究發(fā)現(xiàn)，在十二屆至十八屆中央委員中，女性比例最高6.4%，最低2.5%，平均4.9%；而在省部級(jí)正職干部中，男女性別比例超過(guò)11：1，上述兩個(gè)群體的平均女性比例都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民政廳長(zhǎng)這一政治精英群體。

(二)任職年齡

本文中的任職年齡為官員被任命為民政廳長(zhǎng)時(shí)的年齡，從整體來(lái)看，民政廳長(zhǎng)的平均任職年齡為52歲；從區(qū)間分布來(lái)看，民政廳長(zhǎng)的任職年齡最小值為40歲，最大值為58歲，其中任職年齡在40-44之間的為3%，45-49為14%，50-54為38%，55-58為29%。以上數(shù)據(jù)表明，絕大多數(shù)民政廳長(zhǎng)是在50歲以后才出任此職，但也表現(xiàn)出年輕化的特征，17%的民政廳長(zhǎng)的任職年齡在45歲左右。

由于缺乏同級(jí)可比數(shù)據(jù)，我們無(wú)法對(duì)民政廳長(zhǎng)的任職年齡做出比較和評(píng)價(jià)，但仍可從政治生涯的角度尋找啟示。干部“四化”方針提出后，官員“年輕化”的趨勢(shì)日漸明顯，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部平均年齡在58.5歲左右，中央委員平均年齡約為59.17歲；已有研究也證實(shí)，年齡因素會(huì)對(duì)官員的政治生涯產(chǎn)生影響。因而，從政治生涯整體而言，民政廳長(zhǎng)要晉升為省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或中央委員，年齡可能會(huì)成為一個(gè)不利因素。

(三)教育背景

從學(xué)歷層次來(lái)看，61位民政廳長(zhǎng)具有研究生學(xué)歷，占總體的64%，其中博士研究生7人，碩士研究生(包括全日制和在職兩種形式)54人；19位具備本科學(xué)歷，占20%；6人為大專(zhuān)學(xué)歷；9人數(shù)據(jù)缺失。從學(xué)科背景來(lái)看，40%的民政廳長(zhǎng)的最終學(xué)歷通過(guò)參加黨校學(xué)習(xí)獲得；23%通過(guò)國(guó)民教育系列獲得最高學(xué)歷，剩余未說(shuō)明最高學(xué)歷獲得途徑。民政廳長(zhǎng)最高學(xué)歷所對(duì)應(yīng)的專(zhuān)業(yè)又以人文社科類(lèi)專(zhuān)業(yè)(如經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué))為主，占總體的47.3%，也包含了工程與技術(shù)科學(xué)(7.4%)、農(nóng)業(yè)科學(xué)(3.2%)等專(zhuān)業(yè)類(lèi)型。

民政廳長(zhǎng)學(xué)歷重心沿著大專(zhuān)、大學(xué)、研究生逐步轉(zhuǎn)移，學(xué)歷層次呈現(xiàn)越來(lái)越高的趨勢(shì)。學(xué)歷變化的趨勢(shì)顯示，大多數(shù)民政廳長(zhǎng)選擇通過(guò)學(xué)歷提升來(lái)改變自我教育水平和知識(shí)結(jié)構(gòu)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中為大專(zhuān)學(xué)歷的6位民政廳長(zhǎng)，多出生于20世紀(jì)40、50年代，是一個(gè)特殊的群體，大專(zhuān)學(xué)歷在當(dāng)時(shí)是“知識(shí)分子”身份的代表，與當(dāng)下“大專(zhuān)文化”的含義截然不同。民政廳長(zhǎng)學(xué)歷變化也映射了國(guó)家和中央政策的演變，20世紀(jì)80年代以來(lái)，針對(duì)官員的教育培訓(xùn)，中共中央下發(fā)了一系列綱領(lǐng)性文件，以落實(shí)干部的“四化”目標(biāo)。而且《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2002年7月)中更是明確指出，“地(廳)、司(局)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部一般應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)本科以上文化程度”。由此可見(jiàn)，民政廳長(zhǎng)的學(xué)歷變化也是對(duì)以上政策的回應(yīng)。

民政廳長(zhǎng)的學(xué)科專(zhuān)業(yè)也呈現(xiàn)多樣化，如農(nóng)學(xué)、工學(xué)、歷史學(xué)等等，但在研究生階段多以管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)等專(zhuān)業(yè)為主，在博士研究生階段，更集中于法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)業(yè)，學(xué)科專(zhuān)業(yè)變化與民政廳長(zhǎng)的職業(yè)發(fā)展也呈現(xiàn)出緊密的相關(guān)性。

二、民政官員的任職模式

官員在其有限任期內(nèi)取得的“管治成績(jī)”在中國(guó)官員的政治生涯里表現(xiàn)得尤其重要。這是影響其升遷程度的主要因素之一，因而，民政官員任期的長(zhǎng)短是理解民政廳長(zhǎng)的執(zhí)行決策和具體行為的重要視角。

(一)任期

本文官員任期的計(jì)算方法借鑒于國(guó)內(nèi)學(xué)者王賢彬，即在一年上半年任命的，將該年計(jì)入任期期內(nèi)；在下半年任命的，則該年不計(jì)入任期期內(nèi)；在一年的上半年離任，則該年不計(jì)入任期期內(nèi)；在下半年離任，將該年計(jì)入任期期內(nèi)。同時(shí)，根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部連續(xù)任職同一職位達(dá)到兩個(gè)任期的(黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為五年)，不再推薦、提名或者任命其擔(dān)任同一職務(wù)?；谝陨峡紤]，本文將民政廳長(zhǎng)的任期劃分為不足一個(gè)任期、一個(gè)任期、大于一個(gè)任期、兩個(gè)任期以及在任等幾種情形。

數(shù)據(jù)顯示，在95例樣本中，未任滿(mǎn)一個(gè)任期的民政廳長(zhǎng)有22人，正好任滿(mǎn)一個(gè)任期的有10人，任滿(mǎn)一個(gè)任期未滿(mǎn)兩個(gè)任期的為7人，任滿(mǎn)兩個(gè)任期的3人，在任29人，24人任期數(shù)據(jù)缺失；已經(jīng)離任的民政廳長(zhǎng)的平均任期為4.6年。在不足一個(gè)任期的22位民政廳長(zhǎng)中，3人晉升為副省級(jí)干部，出任省人大常委會(huì)副主任等職務(wù)，8人為平調(diào)重用，一般出任地市州市委書(shū)記、市長(zhǎng)或省政府副秘書(shū)長(zhǎng)等職務(wù)，其他為平調(diào)；在任期為5年的10位民政廳長(zhǎng)中，1人獲得晉升、1人被降級(jí)，其他一般平級(jí)調(diào)動(dòng)；任期在5年以上10年以?xún)?nèi)的民政廳長(zhǎng)為7人，其中1人被抓，其他為平級(jí)調(diào)動(dòng)；任滿(mǎn)兩個(gè)任期的3位民政廳長(zhǎng)，1人晉升為省政協(xié)副主席，1人平級(jí)調(diào)動(dòng)，1人信息未披露。

(二)來(lái)源和去向

根據(jù)官員出任民政廳長(zhǎng)前的任職經(jīng)歷，將民政廳長(zhǎng)劃分為民政系統(tǒng)內(nèi)成長(zhǎng)和跨界成長(zhǎng)兩種類(lèi)型。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，31%的民政廳長(zhǎng)屬民政系統(tǒng)內(nèi)成長(zhǎng)，多由民政廳(局)黨委(副)書(shū)記、(副)廳(局)長(zhǎng)晉升而來(lái)。66%為跨界成長(zhǎng)，在出任民政廳長(zhǎng)之前，上述官員之前沒(méi)有在民政部門(mén)的相關(guān)工作經(jīng)歷，屬系統(tǒng)外調(diào)入?？缃绯砷L(zhǎng)的民政廳長(zhǎng)之前一般在省級(jí)職能部門(mén)、地市級(jí)或其它廳級(jí)部門(mén)任職，其中，來(lái)自省級(jí)職能部門(mén)的比例為41%，地市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為34.4%，其它廳級(jí)部門(mén)的約占19.7%，其它來(lái)源為4.9%。

在跨界成長(zhǎng)的民政廳長(zhǎng)中，81%為從同級(jí)部門(mén)或同級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)平調(diào)上任，19%為晉升。從部門(mén)或分管工作的類(lèi)型來(lái)看，這種跨界上任又有著不同的“親疏”關(guān)系，一般來(lái)自婦聯(lián)、民族宗教事務(wù)、扶貧開(kāi)發(fā)局、信訪(fǎng)辦等部門(mén)或曾分管類(lèi)似工作，這些部門(mén)雖與民政部門(mén)承擔(dān)著不一樣的職責(zé)，但是與民政關(guān)注的社會(huì)事務(wù)比較相近。

關(guān)于民政廳長(zhǎng)離任后的去向，31%為平調(diào)，6%得到晉升，3%被降職，還有少部分去往慈善組織任職或跨行發(fā)展；綜合來(lái)源和去向來(lái)看，民政廳長(zhǎng)以省內(nèi)交流占絕大多數(shù)，很少有從其他省或中央部門(mén)調(diào)入。

三、主要結(jié)論與啟示

在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的社會(huì)背景下，民政系統(tǒng)的重要性愈加凸顯。為從官員角度呈現(xiàn)民政系統(tǒng)的內(nèi)部運(yùn)行方式，本文以中國(guó)1998年以來(lái)95位省級(jí)行政區(qū)域民政廳廳長(zhǎng)為樣本，深入研究了中國(guó)民政官員的職業(yè)背景和任職模式，研究發(fā)現(xiàn)：1.從性別來(lái)看，與中國(guó)其他政治精英群體相類(lèi)似，男性在民政官員中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)；從年齡來(lái)看，民政官員的任職年齡整體偏大，年齡有可能成為影響其晉升的一個(gè)不利因素；從學(xué)歷來(lái)看，大多數(shù)民政官員通過(guò)黨?；蛟诼毥逃@得研究生學(xué)歷，且專(zhuān)業(yè)與民政工作具有密切聯(lián)系。2.民政官員的平均任期不足5年；從來(lái)源和去向來(lái)看，民政官員以系統(tǒng)外調(diào)入為主，呈現(xiàn)出跨界成長(zhǎng)的特征；從系統(tǒng)外調(diào)入任職和離任去向來(lái)看，民政官員的流動(dòng)又以平調(diào)為主。

本文研究結(jié)論的啟示在于：1.進(jìn)一步發(fā)揮女性官員在民政事業(yè)中的優(yōu)勢(shì)作用?，F(xiàn)有研究都承認(rèn)女性領(lǐng)導(dǎo)者，特別是女性在省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)職位缺乏的事實(shí)，但從本文的研究來(lái)看，女性在廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職位也缺乏。男女性在智力上并沒(méi)有本質(zhì)差別，其差異主要表現(xiàn)為任務(wù)的完成方式[2]。心理學(xué)和人口統(tǒng)計(jì)學(xué)相關(guān)研究表明，男性在處理事務(wù)的思維方式上更顯豁達(dá)大氣、統(tǒng)籌全局，女性則更仔細(xì)謹(jǐn)慎、著眼細(xì)節(jié)[3]；與男性相比，女性在處理事務(wù)上更具細(xì)心嚴(yán)謹(jǐn)、思維縝密的優(yōu)勢(shì)[4]，因此，加大對(duì)女性官員的培養(yǎng)和支持力度，給予女性參政更多的認(rèn)可，發(fā)揮女性官員的性別優(yōu)勢(shì)，以更好地促進(jìn)民政事業(yè)的發(fā)展。2.進(jìn)一步推動(dòng)民政官員的年輕化。晉升是一種強(qiáng)激勵(lì)，可以激勵(lì)官員產(chǎn)生更好的績(jī)效，但是，民政官員任職年齡整體偏大，制約了晉升的政治激勵(lì)作用。進(jìn)一步推動(dòng)民政官員的年輕化，可以提高民政官員在晉升中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而提高民政官員的工作熱情和績(jī)效。3.保證民政官員任期的相對(duì)穩(wěn)定。一方面，要防止任期過(guò)短。因?yàn)檫^(guò)短的任期在一定程度上會(huì)直接影響政策執(zhí)行的穩(wěn)定性，模糊官員價(jià)值風(fēng)向，導(dǎo)致官員投機(jī)、短視行為[5]；另一方面，要防范任期較長(zhǎng)、流速較慢的民政官員出現(xiàn)工作散漫、態(tài)度冷漠的情況。4.優(yōu)化民政部門(mén)主政官員的交流機(jī)制。結(jié)論顯示，民政部門(mén)主政官員以跨界交流為主，盡管可以加強(qiáng)民政部門(mén)與其他部門(mén)間的交流，但是，也會(huì)對(duì)其他民政官員的晉升形成障礙。因此需要優(yōu)化民政部門(mén)主政官員的交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間交流和其他民政官員政治激勵(lì)間的平衡。

[1]馬秀玲.中國(guó)黨政部門(mén)女性省部級(jí)公務(wù)員的成長(zhǎng)路徑及職業(yè)發(fā)展研究[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(06)：94-98.

[2]郭俊，馬萬(wàn)華.美國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)群體特征的實(shí)證研究——基于履歷背景的視角[J].比較教育研究，2013(1)：17-21.

[3]胡平.思維的性別差異[J].中國(guó)青年科技，2003(10)：52-55.

[4]文雪.中國(guó)學(xué)術(shù)女性的職業(yè)發(fā)展———“玻璃天花板”的存在及其突破[D].華中科技大學(xué)，2007.

[5]吳雙.從任期制角度規(guī)范短期行為[J].黨政干部學(xué)刊，2009(07)：55-57.