我國(guó)地方政府債務(wù)融資法律監(jiān)管的完善

涂碧君

西南科技大學(xué)，四川 綿陽(yáng) 621000

一、地方政府債務(wù)融資概述

地方政府債務(wù)融資是指地方政府為實(shí)現(xiàn)其職能借助政府信用通過(guò)發(fā)行債券或向銀行貸款等方式進(jìn)行的資金融通活動(dòng)。目前我國(guó)地方政府債務(wù)融資的方式主要有兩種：一是通過(guò)發(fā)行債券來(lái)融資，這其中包括地方政府以自己名義和以地方政府融資平臺(tái)(以下簡(jiǎn)稱融資平臺(tái))名義發(fā)行的債券；二是通過(guò)融資平臺(tái)向銀行貸款的方式融資①。

二、地方政府債務(wù)融資法律監(jiān)管現(xiàn)狀及問(wèn)題

目前針對(duì)地方政府債務(wù)融資監(jiān)管主要集中在地方政府債務(wù)的清理和風(fēng)險(xiǎn)管理、地方政府發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券的監(jiān)管、融資平臺(tái)發(fā)債及貸款風(fēng)險(xiǎn)管理和對(duì)融資平臺(tái)本身的清理。地方政府債務(wù)融資法律監(jiān)管中主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題。

(一)所涉監(jiān)管法律規(guī)范效力層級(jí)過(guò)低

目前關(guān)于地方政府債務(wù)融資監(jiān)管以規(guī)范性文件為主，主要包括國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和地方各級(jí)政府等發(fā)布的各種“通知”、“意見(jiàn)”和“辦法”。但這些規(guī)范性文件的效力層級(jí)過(guò)低，不能作為裁判依據(jù)，且存在穩(wěn)定性差等問(wèn)題。

(二)相關(guān)法律規(guī)范未落實(shí)法律責(zé)任

地方政府債務(wù)融資監(jiān)管法律規(guī)范中很少明確規(guī)定法律責(zé)任。雖然一些規(guī)范性文件表明違反規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，但并未明確承擔(dān)何種責(zé)任以及具體承擔(dān)方式。因此，雖有關(guān)于法律責(zé)任的原則性規(guī)定，但因不具體而導(dǎo)致無(wú)法落實(shí)，進(jìn)而致使相關(guān)違法行為屢禁不止。

(三)融資平臺(tái)法律監(jiān)管中存在的問(wèn)題

目前對(duì)于融資平臺(tái)的監(jiān)管主要存在市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管松散、債務(wù)透明性差以及融資擔(dān)保制度不健全等問(wèn)題。根據(jù)審計(jì)署相關(guān)數(shù)據(jù)，相當(dāng)一部分融資平臺(tái)存在虛假出資、抽逃出資等問(wèn)題；而且實(shí)踐中由于信息不對(duì)稱，對(duì)于融資平臺(tái)的債權(quán)債務(wù)情況也是知之甚少，這無(wú)疑增加了相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；此外，融資平臺(tái)融資主要依靠政府信用擔(dān)保或者土地抵押，但根據(jù)《擔(dān)保法》和相關(guān)土地管理法律規(guī)定，這都是不合法律規(guī)定的。

三、地方政府債務(wù)融資法律監(jiān)管的完善

(一)關(guān)于專門立法的思考

有學(xué)者基于現(xiàn)實(shí)需要、理論準(zhǔn)備充分以及現(xiàn)行監(jiān)管法律規(guī)范效力層級(jí)過(guò)低等理由，提出制定《地方政府債務(wù)融資監(jiān)管法》②。筆者認(rèn)為，針對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管法律規(guī)范效力層級(jí)過(guò)低問(wèn)題，可基于當(dāng)前規(guī)范性文件施行積累的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)完善相關(guān)法律得到解決。例如針對(duì)地方政府和融資平臺(tái)發(fā)債的問(wèn)題可以通過(guò)完善《證券法》來(lái)解決；針對(duì)融資平臺(tái)貸款問(wèn)題，可以將銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的相關(guān)規(guī)范性文件中具建設(shè)性的措施納入到相關(guān)法律之中等。因此，雖然我國(guó)目前關(guān)于地方政府債務(wù)融資監(jiān)管的理論研究已達(dá)到一定程度且存在現(xiàn)實(shí)需要，但不一定需要專門制定一部《地方政府債務(wù)融資監(jiān)管法》，而是可以通過(guò)將相關(guān)規(guī)定分散納入相關(guān)法律中來(lái)達(dá)到提高效力層級(jí)和完善監(jiān)管的目的，而且這種分散式立法也與我國(guó)的分業(yè)監(jiān)管模式相呼應(yīng)。

(二)落實(shí)相關(guān)法律責(zé)任

在完善相關(guān)法律的同時(shí)，需明確法律責(zé)任且需通過(guò)具體規(guī)定法律責(zé)任的承擔(dān)方式等來(lái)落實(shí)法律責(zé)任。例如，我國(guó)《擔(dān)保法》早已規(guī)定政府除“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸”外不得為保證人。但實(shí)踐中地方政府變相擔(dān)保的情形不在少數(shù)，其中一個(gè)原因便與未落實(shí)法律責(zé)任相關(guān)。因此，落實(shí)相關(guān)法律責(zé)任對(duì)于相關(guān)法律的實(shí)施效果有重要影響。

(三)融資平臺(tái)法律監(jiān)管的完善

針對(duì)融資平臺(tái)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管松散問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。例如對(duì)于注資不合法不合規(guī)的平臺(tái)堅(jiān)決讓其退出市場(chǎng)，對(duì)于抽逃出資的勒令其補(bǔ)齊。針對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)不透明的問(wèn)題，可借鑒強(qiáng)制信息披露制度，明確融資平臺(tái)信息披露的范圍、方式以及違反信息披露義務(wù)的法律責(zé)任等。針對(duì)目前融資平臺(tái)融資主要依靠政府信用擔(dān)保和土地抵押的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)健全融資平臺(tái)融資擔(dān)保制度。例如，融資平臺(tái)可用項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押，但須注意所質(zhì)押的權(quán)利應(yīng)排除專屬行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)利。

綜上，我國(guó)目前對(duì)于地方政府債務(wù)融資的法律監(jiān)管存在諸多問(wèn)題，應(yīng)盡快提高相關(guān)監(jiān)管法律規(guī)范的效力層級(jí)并落實(shí)法律責(zé)任以保證法律實(shí)施效果，同時(shí)要將當(dāng)前積累的經(jīng)驗(yàn)化為具體制度納入到相關(guān)法律之中，以完善對(duì)于地方政府債務(wù)融資的法律監(jiān)管。

[ 注 釋 ]

①2014年<預(yù)算法>修改之前，地方政府發(fā)債被嚴(yán)格限制，且央行的<貸款通則>也將地方政府排除在借款人之外，為繞開(kāi)法律的各種限制規(guī)定，地方政府出資設(shè)立各種融資平臺(tái)公司來(lái)為其融資.融資平臺(tái)是指地方政府出資設(shè)立為地方政府投資項(xiàng)目融資且具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體.

②戴傳利.我國(guó)地方政府債務(wù)融資監(jiān)管法律問(wèn)題研究[D].安徽大學(xué)，2014：82-83.

[1]戴傳利.我國(guó)地方政府債務(wù)融資監(jiān)管法律問(wèn)題研究[D].安徽大學(xué)，2014：82-83.

[2]劉琍琍.地方政府債務(wù)融資及其風(fēng)險(xiǎn)管理[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2010(46).