試論預(yù)算執(zhí)行訴訟的主體
——以檢察機(jī)關(guān)為對(duì)象的分析

曾發(fā)亮

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430079

一、預(yù)算執(zhí)行訴訟——檢察機(jī)關(guān)的新職權(quán)

眾所周知，檢察機(jī)關(guān)要想提起預(yù)算執(zhí)行訴訟，其就必須具備原告的起訴資格。那么檢察機(jī)關(guān)獲得起訴資格的根據(jù)是什么？關(guān)于這個(gè)問題，西方國(guó)家公共信托理論、我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定及精神、檢察機(jī)關(guān)自身的優(yōu)勢(shì)或許對(duì)我們有所幫助。

(一)檢察機(jī)關(guān)原告資格取得的理論基礎(chǔ)

1、當(dāng)事人適格理論的突破

所謂當(dāng)事人適格，是指當(dāng)事人對(duì)于作為訴訟標(biāo)的權(quán)利或法律關(guān)系可以實(shí)施訴訟并請(qǐng)求本案判決的資格。①該理論適用于一般的訴訟，比如民事和行政訴訟，當(dāng)事人就必須符合該理論的要求。但是，現(xiàn)實(shí)情況卻是，某些民事和行政法律關(guān)系卻與具體的當(dāng)事人沒有利害關(guān)系。比如在我國(guó)的行政法律關(guān)系中，其中一部分的行政法律關(guān)系有具體的行政相對(duì)人，因此可以根據(jù)當(dāng)事人適格理論提起行政訴訟。然而，還有一部分行政法律關(guān)系，其并沒有具體的行政相對(duì)人，其與社會(huì)公眾的生活有關(guān)，以公共事務(wù)的管理為內(nèi)容，所以這一部分關(guān)系從某種程度上來說調(diào)整的就是公共利益關(guān)系，而非一般行政訴訟中的具體行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。②那么問題在于，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行為侵害了社會(huì)公共利益時(shí)，是否可以將行政機(jī)關(guān)訴至法院，要求其承擔(dān)法律責(zé)任？如果可以提起訴訟，那么在這種情況下，誰可以成為適格當(dāng)事人，從而提起公益訴訟？毫無疑問，最合適的莫過于檢察機(jī)關(guān)。換句話說，為了保護(hù)受到行政機(jī)關(guān)違法預(yù)算執(zhí)行行為侵犯的社會(huì)公共利益，法律可以賦予檢察機(jī)關(guān)在某些特定領(lǐng)域以“訴的利益”。

2、公共信托理論

“公共信托”產(chǎn)生于羅馬法，根據(jù)這一理論，非屬私人的水、空氣、河流等自然資源和財(cái)政稅收等是國(guó)民的共同財(cái)產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的，國(guó)民通過委托方式由政府管理這些財(cái)產(chǎn)。③根據(jù)這一理論，國(guó)民將自己所擁有的部分權(quán)利讓渡給政府，通過委托的方式由政府管理這些財(cái)產(chǎn)。因此，政府就必須盡到善良管理人的義務(wù)，管理和保護(hù)好這些財(cái)產(chǎn)。如果政府沒有保護(hù)好這些財(cái)產(chǎn)，或者侵犯委托人的合法權(quán)益，或者不公正的對(duì)待多數(shù)受益人，那么委托人就有權(quán)要求政府履行自己的義務(wù)，保護(hù)其所委托的公共財(cái)產(chǎn)。既然國(guó)民可以將部分財(cái)產(chǎn)委托給國(guó)家管理，那么國(guó)民同樣可以將其部分訴權(quán)委托給國(guó)家行使，由國(guó)家的特定機(jī)關(guān)來行使該項(xiàng)權(quán)利。④根據(jù)這一理論，我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)既然代表人民，那么其可以讓司法介入到對(duì)公共利益的保護(hù)之中，比如讓檢察機(jī)關(guān)來保護(hù)公共利益。由此，當(dāng)違法的預(yù)算執(zhí)行損害了社會(huì)大眾的權(quán)益時(shí)，作為公共利益代表的檢察機(jī)關(guān)就可以向人民法院提起預(yù)算執(zhí)行訴訟，要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(二)檢察機(jī)關(guān)取得原告資格的法律支撐

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第255條第4款規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。由此可見，我國(guó)已經(jīng)從法律上賦予了檢察機(jī)關(guān)一定范圍內(nèi)提起行政公益訴訟的原告資格盡管沒有提到是否可以就違法的預(yù)算執(zhí)行提起訴訟，但根據(jù)全面依法治國(guó)的精神和將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子的精神，將違法的預(yù)算執(zhí)行列入行政公益訴訟中也是必然的選擇。

二、檢察機(jī)關(guān)取得原告資格的可行性分析

(一)檢察機(jī)關(guān)本身就是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)

《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，且其負(fù)有保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)和社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的職責(zé)。⑤同時(shí)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)也享有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。⑥政府的違法的預(yù)算執(zhí)行行為，其本身就違反了預(yù)算法和預(yù)算計(jì)劃，因此，作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)自然有權(quán)力對(duì)政府的違法預(yù)算行為進(jìn)行監(jiān)督。因此，檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其理應(yīng)有權(quán)對(duì)預(yù)算執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督。

(二)檢察機(jī)關(guān)具有相對(duì)的獨(dú)立性

我國(guó)憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)。⑦盡管在現(xiàn)實(shí)生活中檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)時(shí)會(huì)受到行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，但是在司法改革逐步落實(shí)的情況下，我國(guó)地方檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的人力、物力、財(cái)力都將收歸省一級(jí)的司法機(jī)關(guān)管理，并且訴訟管轄也不再完全與行政區(qū)劃相同，目前部分地區(qū)已經(jīng)在實(shí)行新的制度。所以，在檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立性大大增強(qiáng)的情況下，人民檢察院和人民法院能夠獨(dú)立自主提起訴訟、審理預(yù)算案件而不受行政機(jī)關(guān)的干擾。

(三)檢察機(jī)關(guān)有很強(qiáng)的訴訟能力

檢察機(jī)關(guān)作為專業(yè)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公訴機(jī)關(guān)，其工作人員不僅接受過至少四年的法學(xué)專業(yè)教育，擁有較高的法學(xué)專業(yè)素養(yǎng)，且其通過辦理各種案件也積累了相當(dāng)豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，在調(diào)查取證、出庭應(yīng)訴等方面具有無可比擬的優(yōu)勢(shì)。不僅如此，其每年都會(huì)有國(guó)家撥付的經(jīng)費(fèi)，因此不用擔(dān)心訴訟的成本問題。

(四)現(xiàn)行監(jiān)督制度的無力

根據(jù)我國(guó)預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督主要是人大監(jiān)督同級(jí)人民政府和其所屬部門，政府審計(jì)部門、監(jiān)察部門、財(cái)政部門對(duì)同級(jí)其他部門和下級(jí)政府、下級(jí)部門進(jìn)行監(jiān)督，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府及其下級(jí)政府部門的監(jiān)督。雖然看似有多重監(jiān)督制度，然而這些制度并沒有起到很好的作用。政府自身對(duì)自身的監(jiān)督，其既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，本身就很難做到自我監(jiān)督。即使是不同的部門互相監(jiān)督，但其終歸仍屬于行政系統(tǒng)，部門間仍有各種各樣的利益聯(lián)系，自然也很少啟動(dòng)監(jiān)督、問責(zé)程序。即使真的啟動(dòng)了這些程序，往往也是大事化小、小事化了，實(shí)際上也沒有起到實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督作用。至于人大，盡管其享有對(duì)政府及其各部門的監(jiān)督權(quán)，但是從現(xiàn)實(shí)中來看，我國(guó)人大由于與政府間的工作關(guān)系較為密切，因此其本身也很少啟動(dòng)相關(guān)問責(zé)程序。因此，盡管人大及政府本身具有對(duì)預(yù)算行為的監(jiān)督、問責(zé)的權(quán)力，但由于其本身并不行使這些權(quán)力，所以導(dǎo)致其監(jiān)督、問責(zé)權(quán)力的虛化，預(yù)算執(zhí)行中的違法行為也就不會(huì)真正得到糾正和制裁。并且，檢察機(jī)關(guān)的介入還可以填補(bǔ)因權(quán)利主體不明確而無人起訴的漏洞，還能夠在一定程度上限制訴權(quán)濫用。

三、檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的法律地位

檢察機(jī)關(guān)在提起預(yù)算執(zhí)行訴訟中，其法律地位是什么，也值得我們探討。根據(jù)目前學(xué)界的探討，主要有以下幾種學(xué)說：第一：法律監(jiān)督說，即在提起訴訟后，檢察機(jī)關(guān)只能處于法律監(jiān)督者的地位；第二種：雙重身份說，即在提起訴訟后，檢察機(jī)關(guān)既是原告，也是法律監(jiān)督者；第三：原告人說，即檢察機(jī)關(guān)在訴訟中處于原告的位置；第四：公益代表人說，即在檢察機(jī)關(guān)是公共權(quán)利的代表；第五：公訴人說，即提起訴訟后，其是以公訴人的身份參與訴訟。⑧在這幾種學(xué)說中，筆者認(rèn)為，公訴人說比較妥當(dāng)。首先，就第一種學(xué)說來說，其只關(guān)注到了檢察機(jī)關(guān)在訴訟中法律監(jiān)督者的角色，卻忽略了其享有的原告的權(quán)利。對(duì)第二種學(xué)說來說，檢察機(jī)關(guān)既是原告，又是法律監(jiān)督者，這也是說不通的。作為原告，其與被告從法律角度來看是平等的，法官在二者中保持相當(dāng)?shù)闹辛⑿詮亩焦膶徖戆讣?。然而，在預(yù)算執(zhí)行訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不僅僅起著原告的作用，其同時(shí)還要履行法律賦予它的監(jiān)督職能，監(jiān)督法院和原告、被告。因此當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí)，其就變成了自己監(jiān)督自己，既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，那這又何以保障司法的公平公正？針對(duì)第三種學(xué)說，檢察機(jī)關(guān)不僅僅扮演著原告的角色，同時(shí)還起著法律監(jiān)督的作用，前面已有論述，不多贅述。對(duì)于第四種學(xué)說，雖然其具有一定的合理性，但是也具有巨大的缺陷。該理論僅僅從行政公益訴訟的目的來對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律地位進(jìn)行界定，而忽略了其法律監(jiān)督的屬性，具有不完整性。至于最后一種學(xué)說，公訴人說，筆者認(rèn)為是符合檢察機(jī)關(guān)的法律定位的。首先，從目的來看，“公訴”的目的就是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。比如刑事公訴，檢察機(jī)關(guān)與公訴的對(duì)象就沒有任何關(guān)系，其目的就是為了打擊犯罪，懲惡揚(yáng)善，從而維持良好的社會(huì)秩序，而這就是對(duì)社會(huì)公益的維護(hù)，而預(yù)算執(zhí)行訴訟也可以起到保護(hù)社會(huì)公益的作用。其次，雖然檢察機(jī)關(guān)在預(yù)算執(zhí)行訴訟中起著原告的作用，可由于它是國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，其又不同于一般的原告，而是一個(gè)有著強(qiáng)有力的公權(quán)力的原告。最后，檢察機(jī)關(guān)所起的法律監(jiān)督的作用也在公訴人的法律定位中得到體現(xiàn)。我國(guó)《刑事訴訟法》規(guī)定，人民法院在審判過程中有不符合法律法規(guī)的規(guī)定的，檢察機(jī)關(guān)可以依法行使監(jiān)督權(quán)。同時(shí)對(duì)法院確有錯(cuò)誤的判決和裁定可以提起抗訴，并對(duì)執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。而在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)也同樣起著這樣的作用。所以，只有當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作為公訴人時(shí)，其才既具有原告，又具有法律監(jiān)督者，同時(shí)又代表社會(huì)公眾利益的三重屬性。因此，就我國(guó)的情況來看，檢察機(jī)關(guān)是提起預(yù)算執(zhí)行訴訟最合適的主體。

[ 注 釋 ]

①朱漢卿.檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟原告人的資格探討——以民事訴訟法修正案的頒布、民事公益訴訟的確立為契機(jī)[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013(1).

②王太高.訴的利益與行政公益訴訟[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(6).

③張曉玲.行政公益訴訟原告資格探討[J].法學(xué)評(píng)論，2005(6).

④張曉玲.行政公益訴訟原告資格探討[J].法學(xué)評(píng)論，2005(6).

⑤《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第一條：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān).”第四條：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，鎮(zhèn)壓一切叛國(guó)的、分裂國(guó)家的和其他反革命活動(dòng)，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，維護(hù)無產(chǎn)階級(jí)專政制度，維護(hù)社會(huì)主義法制，維護(hù)社會(huì)秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行.”

⑥《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》九十一條：“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告.”

⑦《中華人民共和國(guó)憲法》第一百三十一條：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉.”

⑧王珂瑾.行政公益訴訟制度研究[M].山東：山東大學(xué)出版社，2009，8：186-187.