論我國土地承包經(jīng)營權流轉制度的完善

羅 強

（341000 江西理工大學 江西 贛州）

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的法律內(nèi)涵

對于土地承保經(jīng)營權流轉的內(nèi)涵，在學術界的理解各有不同。縱觀當前的研究，對于土地承包經(jīng)營權流轉的理解主要集中在以下兩點：首先，農(nóng)村土地是權利客體；其次，該“承包經(jīng)營”系源于家庭承包的方式取得。我國《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉指的是按照法定承諾合同規(guī)定，把具有物權特性的土地承包權部分權轉讓給其他農(nóng)戶，必須在承包時限之內(nèi)。中共中央在2014年出臺的一號文件中也明確規(guī)定，農(nóng)村土地流轉的只是土地承包經(jīng)營權，并不是土地的所有權?；诖?，本文認為，土地承包經(jīng)營權流轉是指保持農(nóng)村土地原有的所有權和承包權不變，只對具有用益物權特性的土地經(jīng)營權部分實行流轉。

二、完善土地承包經(jīng)營權流轉制度的必要性

（一）促進城鎮(zhèn)一體化，最大化實現(xiàn)土地價值

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀趨勢和現(xiàn)代化必由之路，是我國發(fā)展的巨大潛力所在。推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、加快新型城鎮(zhèn)化進程，事關全局、勢在必行。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，深化土地改革，規(guī)范土地的流轉，嚴格按照規(guī)范有效的工作規(guī)程開展土地流轉工作，加快農(nóng)村富余勞動力轉移，為土地流轉創(chuàng)造條件，合理利用流轉的土地，使流轉的土地的價值達到最大化。

（二）促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展

促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和規(guī)模化發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標之一。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展十分緩慢，并且效果甚微，農(nóng)民收入普遍較低，土地沒有得到合理利用，導致大量的土地荒廢或者用于其它非農(nóng)業(yè)建設。發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，土地規(guī)模化經(jīng)營是基礎和突破口。如果土地流轉政策不規(guī)范，勢必拖緩產(chǎn)業(yè)化步伐。因此完善土地承包經(jīng)權流轉制度就有其存在的重要作用。

三、我國土地承包經(jīng)營權流轉制度存在的現(xiàn)實問題

（一）土地承包經(jīng)營權流轉法律體系不完善

在我國現(xiàn)行的土地管理法律規(guī)范體系中，有關于調(diào)整土地承包經(jīng)營權流轉的法律規(guī)范只是零星分布于部門法中，指導并調(diào)整現(xiàn)階段的土地承包經(jīng)營權流轉工作。但這些有關土地承包經(jīng)營權流轉的法律法規(guī)，大多都屬于原則性規(guī)定，內(nèi)容比較抽象且缺乏可操作性，而對于土地流轉中的主體、權利義務、流轉程序及法律責任等細節(jié)問題并沒有做出詳細而具體的規(guī)定，這對實際中土地承包經(jīng)營權流轉必然會有一定的影響。

（二）農(nóng)戶間私自流轉現(xiàn)象頻繁、流轉方式單一且不規(guī)范

由于農(nóng)民的“戀土情結”嚴重，知識的欠缺，對土地法等相關法律的了解甚少，不愿意放棄土地，不想把土地轉給外人使用，而且很多農(nóng)民對土地流轉不是很了解，導致農(nóng)村土地的流轉都是農(nóng)民間相互協(xié)商，或者是憑借親戚關系私下流轉的方式①，把土地轉給同村的人或者自家親戚，并沒有經(jīng)過正規(guī)方式進行土地的流轉，以至于流轉十分隨意，不利于土地的合理流轉。

（三）流轉程序缺乏規(guī)范性

當前，國家尚未出臺具有指導意義的土地經(jīng)營權流轉的文本規(guī)范，土地流轉法律關系雙方就土地經(jīng)營權流轉的價格、支付、期限等合同條款會出現(xiàn)很多爭議，加之農(nóng)民對專業(yè)性法律知識認知不強，容易造成土地經(jīng)營權流轉過程中的風險。在土地經(jīng)營權流轉過程中，往往會出現(xiàn)農(nóng)民利益受損的情況，如在尚未知情或者經(jīng)過雙方自愿平等協(xié)商的情況下就被動締結了流轉合同。上述現(xiàn)象的產(chǎn)生，就是由于我國當前的法律法規(guī)缺少對土地經(jīng)營權流轉程序的規(guī)定，使得土地流轉過程中出現(xiàn)混亂。

四、我國土地承包經(jīng)營權流轉制度的完善

（一）實現(xiàn)土地經(jīng)營權流轉立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

良法是善治的基礎和前提，只有在立法上做出完備的規(guī)定，才能確保土地經(jīng)營權的流轉在實踐中順利進行。如前文所述，當前有關土地經(jīng)營權流轉的規(guī)定零散地規(guī)定于各部門法中，但各個規(guī)范之間因在立法視角及側重點上各有不同，導致了法律規(guī)范之間互相不可協(xié)調(diào)的問題，嚴重影響了土地經(jīng)營權流轉的有序進行。因此，為了解決這一問題，立法者應從有利于我國土地經(jīng)營權流轉的實踐出發(fā)，重新整合土地經(jīng)營權流轉的相關規(guī)定，解決上位法與下位法之間及各部門法之間的法律沖突與矛盾。

（二）土地承包經(jīng)營權流轉的形式多元化

城市化進程的逐步深入，農(nóng)民認知水平的提高，僅靠這七種方式是完全不能解決我國現(xiàn)如今土地承包經(jīng)營流轉中產(chǎn)生的現(xiàn)象，而且中國農(nóng)村地域廣泛，各地的客觀情況也有很大差異，因此需要根據(jù)客觀情況做詳細的分析，一切從實際出發(fā)，實事求是。政府機關應當起帶領作用，深入農(nóng)村考察研究，了解農(nóng)民所需，切合實際，積極探索土地承包經(jīng)營權的流轉方式，以便于更好的解決土地承包經(jīng)營流轉中出現(xiàn)的問題，保障農(nóng)戶間的利益。農(nóng)民們也應該充分發(fā)揮主觀能動性，積極探索新的土地流轉方式。切實保護自身利益。②

（三）規(guī)范土地經(jīng)營權流轉程序

針對當前土地流轉過程中約定以口頭替代書面、流轉合同的內(nèi)容不規(guī)范等現(xiàn)象，首先由政府加強法律宣傳，提高農(nóng)戶土地流轉的認識程度和維權法律意識；其次充分發(fā)揮相關土地管理部門的監(jiān)督、服務職能，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地管理部門應當著重加強對土地流轉合同的監(jiān)督管理。對此可以根據(jù)我國國情及土地流轉情況，發(fā)布由國家統(tǒng)一制定的農(nóng)村土地流轉合同范本，并由土地管理部門專門設崗對農(nóng)地流轉合同進行審查，并設立土地流轉備案制度，所有經(jīng)審查核準的流轉合同都需要提交鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地管理部門進行存檔備案，以維護流轉雙方權利、限制不規(guī)范流轉行為。

注釋：

①劉啟營.《新形勢下健全農(nóng)村土地流轉市場的路徑分析》,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2009(4),第41-42頁.

②李姍姍,高志強.《開展農(nóng)村土地流轉促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營》吉林農(nóng)業(yè),2015(15),第112-114頁.

[1]吳昭軍.《土地承包經(jīng)營權“承包權與經(jīng)營權分離”論駁議》.中國不動產(chǎn)法研究,2015(00).

[2]李姍姍,高志強.《開展農(nóng)村土地流轉促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營》.吉林農(nóng)業(yè),2015(15).

[3]劉啟營.《新形勢下健全農(nóng)村土地流轉市場的路徑分析》.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2009(4).

[4]肖大偉.《關于實施土地流轉補貼政策的研究》,中國土地科學,2012（12),第11-14頁.