規(guī)范性文件備案審查制度中公眾參與機制的完善

宋元元

（650000 云南民族大學(xué) 云南 昆明）

一、完善公眾參與機制的意義

伴隨著公民權(quán)利意識地覺醒，為防止立法權(quán)侵犯公民的合法權(quán)益，公民對法律文件審查的建議權(quán)出現(xiàn)了。賦予公民審查建議權(quán)是制約立法權(quán)的需要，也是公民在新的立法體制下民主參與的要求。這不僅豐富了我國立法監(jiān)督的理論，也拓展了公民權(quán)利的理論研究。要使公民的啟動權(quán)得到切實的行使，必須完善公眾參與機制。

二、公眾參與機制存在的問題

從公民行使審查建議權(quán)的情況上來看，存在著以下的問題：

1.公眾參與度不高

規(guī)范性文件備案審查制度經(jīng)過多年的發(fā)展，但公眾對備案審查工作仍不熟悉，甚至不知道有規(guī)范性文件備案審查制度的存在。民眾的審查建議權(quán)在一定程度上得到了運用，但參與度依然不高。十二屆全國人大以來，截至2017年12月上旬，全國人大常委會只接收各類審查建議1527件，其中屬于全國人大常委會備案范圍的只有1206件。2015～2017年，福州市人大常委會共收到各類審查建議32件，針對規(guī)范性文件的合法性提出的審查建議只有4件。縣（區(qū)）一級的人大常委會收到的更少甚至沒有。相比于立法監(jiān)督問題，公民的關(guān)注點多在于糾紛的解決，怠于行使立法監(jiān)督權(quán)。此外，因公民提出審查建議導(dǎo)致規(guī)范性文件被修改的情況本來較少，再加上案例公開度不夠，缺乏示范效應(yīng)，公民對備案審查制度缺乏認(rèn)可度。

2.公眾參與程序不規(guī)范

在提出申請的方式上，除法律專業(yè)人士外，其它大部分公民對備案審查機構(gòu)不了解，加之急病亂投醫(yī)，可能去信訪局或其他機構(gòu)提審查建議，審查建議只能由信訪局或其他機構(gòu)再轉(zhuǎn)至有關(guān)機關(guān)。此外，由于普通公民法律素質(zhì)有限，公民對備案審查的范圍也沒有清晰的概念，各地審查機構(gòu)也沒有為公民提供簡單易懂的指導(dǎo)辦法，導(dǎo)致很多公民提出的審查建議并不屬于審查范圍。很多公民提出的多數(shù)審查建議并不是質(zhì)疑規(guī)范性文件合法性和合理性，而是對規(guī)范性文件執(zhí)行不力的投訴。這些無效建議不僅對維護(hù)法制統(tǒng)一沒有幫助，還加重了審查機構(gòu)的鑒別負(fù)擔(dān)。公民在書寫審查建議書時也可能會出現(xiàn)困難，非法律專業(yè)的公民一般不能寫明審查的事項和理由，不能說明哪條規(guī)定存在什么樣的問題，而是以一句“要求審查”帶過。因此，審查機關(guān)需要耗費大量的時間和精力去了解具體情況。因公眾參與程序并不簡單，導(dǎo)致公民費時費力，再加上公民不清楚參與程序，需要來回折騰，挫傷了公民的積極性。

三、完善公眾參與機制的對策

1.完善接收程序

在提出方式上，要方便公民，允許公民可以口頭提出也可以書面提出審查建議?？陬^提出的，接收機關(guān)要予以記錄，書面提出的，對符合形式要件的審查建議當(dāng)場接收，并出具接收憑證。對不符合形式要件的審查建議進(jìn)行指導(dǎo)，經(jīng)審查建議人修改后重新提出。此外，加快推進(jìn)地方人大常委會和政府建立備案審查信息平臺的步伐，備案審查信息平臺的建立不僅方便報備機關(guān)電子報備，也方便公民、法人和組織用電子郵件的方式提出審查建議，使公民足不出戶就可提審查建議。另外，還要健全與其他備案審查工作機構(gòu)和信訪機構(gòu)等的聯(lián)系溝通機制。對不屬于接收機關(guān)審查的，而是屬于其他機關(guān)審查的審查建議，既不能置之不理，也不能越權(quán)審查，接收機關(guān)應(yīng)當(dāng)將審查建議及時轉(zhuǎn)送有審查權(quán)的機關(guān)處理。對信訪機關(guān)接收到的對規(guī)范性文件的審查建議，信訪機構(gòu)應(yīng)向公民宣傳和解釋規(guī)范性文件備案審查制度，鼓勵公民對不合法或不合理的規(guī)范性文件提出審查建議，告知規(guī)范的參與程序，并將審查建議及時轉(zhuǎn)送至有審查權(quán)的機關(guān)處理。

2.完善反饋程序

審查主體向?qū)彶榻ㄗh人反饋工作，既是對公民行使權(quán)利的認(rèn)可和尊重，也是對審查主體行為的約束。進(jìn)入審查程序后，審查主體應(yīng)經(jīng)常與審查建議人保持溝通，讓審查建議人知曉審查進(jìn)程。審查時詢問審查建議人的意見，允許審查建議人查閱記錄或邀請審查建議人參與聽證會、座談會等，認(rèn)真聽取審查建議人的意見。作出審查結(jié)果后，及時將審查結(jié)果書面告知審查建議人，并說明作出審查結(jié)果的理由，對審查建議人的疑問進(jìn)行解答。

3.公布部分典型案例

具體來說，公布因公民行使審查建議權(quán)使規(guī)范性文件進(jìn)行糾正的案例，以產(chǎn)生示范效應(yīng)，提高公民對規(guī)范性文件備案審查制度的信心，激發(fā)公眾的參與熱情。2017年，全國人大常委會公布了五起由公民、組織提起的備案審查案例。這些案例的公布引起社會反響，產(chǎn)生了很好的宣傳效應(yīng)和示范效應(yīng)。

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