依法治國(guó)背景下的多元化糾紛解決機(jī)制

陳換弟

（523000 廣東陳梁永鉅律師事務(wù)所 廣東 東莞）

一、我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的改革進(jìn)程

人類社會(huì)發(fā)展的任何一個(gè)階段，需要也要求與之相適應(yīng)的糾紛解決機(jī)制，社會(huì)越復(fù)雜，糾紛解決的方式、手段也越豐富多樣，進(jìn)而構(gòu)成多元化的糾紛解決機(jī)制。社會(huì)不同發(fā)展階段，基于不同的社會(huì)需求，根據(jù)社會(huì)主體的選擇建立適應(yīng)當(dāng)?shù)匦枰亩嘣m紛解決機(jī)制，是社會(huì)發(fā)展的共同規(guī)律；相應(yīng)地，多元化糾紛解決機(jī)制也伴隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展、伴隨著社會(huì)的改革而變化。

縱觀我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的改革進(jìn)程，主要經(jīng)歷如下階段：

（1）2005年10月，最高人民法院發(fā)布《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004-2008）》，把完善多元化糾紛解決機(jī)制作為50項(xiàng)改革任務(wù)之一，正式啟動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制的改革工程。

（2）2007年7月，最高人民法院成立“多元糾紛解決機(jī)制改革”項(xiàng)目課題組，國(guó)務(wù)院法制辦、司法部等十余個(gè)單位參與訴訟調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、律師調(diào)解等14個(gè)子課題的調(diào)研和改革方案起草。

（3）2009年3月，《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009-2013）》發(fā)布，提出要按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、多方參與、司法推動(dòng)”的多元糾紛解決機(jī)制的要求，配合有關(guān)部門大力發(fā)展替代性糾紛解決機(jī)制。

（4）2009年7月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》。

（5）2010年8月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，把調(diào)解協(xié)議的合同效力和司法確認(rèn)制度寫進(jìn)了法律。

（6）2011年4月，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)等16個(gè)單位，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

（7）2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，在創(chuàng)新社會(huì)治理體制一章提出建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制的任務(wù)。

（8）2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制”，多元化糾紛解決機(jī)制得到高度認(rèn)可，被提到了最高的政治議事日程上來(lái)。

（9）2015年1月，最高人民法院公布《關(guān)于確定多元化糾紛解決機(jī)制改革示范法院的決定》，50家法院被確定為改革試點(diǎn)法院。

（10）2015年2月，《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》（“四五改革綱要”）提出，健全多元化糾紛解決機(jī)制，建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系。

（11）2015年4月，全國(guó)法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì)在四川眉山召開(kāi)。

（12）2015年9月，最高人民法院與中國(guó)保監(jiān)會(huì)共同舉辦了全國(guó)保險(xiǎn)糾紛訴訟與調(diào)解對(duì)接機(jī)制建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)。

（13）2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》。

（14）2016年6月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》以及《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》。

（15）2017年9月，最高人民法院、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，為健全完善律師調(diào)解制度確定了明確的方向和規(guī)則。

經(jīng)過(guò)十幾年，目前，我國(guó)已基本形成以人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”為基礎(chǔ)的多元化糾紛解決機(jī)制工作格局，行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、專家調(diào)解、律師調(diào)解、商事仲裁、勞動(dòng)仲裁、行政裁決等多種糾紛解決方式蓬勃發(fā)展。

二、何謂多元化糾紛解決機(jī)制

（一）概念

截止至目前，關(guān)于多元化糾紛解決機(jī)制的概念，理論界及司法實(shí)務(wù)界尚未達(dá)成共識(shí)。結(jié)合現(xiàn)有各種學(xué)說(shuō)，筆者認(rèn)為，多元糾紛解決機(jī)制應(yīng)為一個(gè)包括訴訟糾紛解決機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“訴訟解決機(jī)制”）在內(nèi)的各種不同糾紛解決方式和程序的綜合體，并非僅僅指代替性糾紛解決方式（以下簡(jiǎn)稱“ADR”）；在多元糾紛解決機(jī)制中，相關(guān)不違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性、禁止性規(guī)定且能夠在社會(huì)生活中起到合理解決糾紛的方式、手段應(yīng)被視為多元糾紛解決機(jī)制中的一份子。

ADR產(chǎn)生于法治程度比較發(fā)達(dá)的美國(guó)，我國(guó)的法治多是自上而下通過(guò)國(guó)家推行，因此，我國(guó)的多元糾紛解決機(jī)制與ADR存在一定程度區(qū)別。由于社會(huì)背景和環(huán)境的差異，我們?cè)诮梃bADR制度中不可能全盤照單接受，需結(jié)合我國(guó)特有的社會(huì)現(xiàn)象、民族風(fēng)俗、傳統(tǒng)習(xí)慣等因素并從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，在多元糾紛解決機(jī)制中加入中國(guó)特色的元素、形成具有中國(guó)特色的多元化糾紛解決機(jī)制。此外，在非訴訟糾紛解決機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“非訴訟解決機(jī)制”）部分，我們也需要辯證地借鑒ADR制度，對(duì)于其中的核心價(jià)值理念和重要原則應(yīng)取其精華，并將與我國(guó)國(guó)情不符的部分予以摒棄。

（二）特點(diǎn)

1.多元化

首先，利益和糾紛的多元化決定了糾紛解決機(jī)制的多元性。其次，社會(huì)主體關(guān)系的多元化決定了糾紛解決機(jī)制的多元性。再次，價(jià)值觀的多元化決定了糾紛解決機(jī)制的多元性。

2.靈活且具可選擇性

多元糾紛解決機(jī)制具有較大的靈活性，種類繁多。在多元化糾紛解決機(jī)制中，當(dāng)事人可視其爭(zhēng)議的具體情況選擇合適的形式與程序；當(dāng)事人選定某種糾紛解決方式后，該程序何時(shí)開(kāi)始、何時(shí)結(jié)束、在何地解決糾紛、使用何種程序規(guī)則等基本上由當(dāng)事人確定。且在多元糾紛解決機(jī)制中，大部分糾紛解決方式運(yùn)行的空間比較大，較少受到既定法律程序規(guī)則的限制。

3.訴訟與非訴訟解決機(jī)制并存且相輔相成

多元化糾紛解決機(jī)制包括訴訟解決機(jī)制和非訴訟解決機(jī)制，該兩種機(jī)制在糾紛解決機(jī)制中并存且相輔相成。當(dāng)前社會(huì)下，訴訟解決機(jī)制仍然占主導(dǎo)地位，然若僅能通過(guò)訴訟解決機(jī)制解決糾紛，不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，成本也高，當(dāng)事人必然會(huì)尋找更為有利的糾紛解決方式，在一定程度上促進(jìn)了非訴訟解決機(jī)制的發(fā)展。非訴訟解決機(jī)制必然成為多元化糾紛解決機(jī)制中不可或缺的一部分，與訴訟解決機(jī)制并存。

（三）類型

1.訴訟解決機(jī)制

訴訟，是社會(huì)公認(rèn)、群眾認(rèn)同并普遍選擇的一種社會(huì)糾紛解決方式，具有糾紛的終局性、裁決的權(quán)威性、群眾的普適性的優(yōu)勢(shì)，是解決社會(huì)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要方式。

訴訟調(diào)解，主要是指人民法院在處理糾紛(主要指民事糾紛)時(shí)，在人民法院的主持下，促成當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，并由人民法院出具調(diào)解書，從而解決糾紛的方法。根據(jù)現(xiàn)行制度，我國(guó)的訴訟調(diào)解主要有兩種：一是訴前調(diào)解，二是訴中調(diào)解。

2.非訴訟解決機(jī)制

目前，非訴訟解決機(jī)制多用于解決商業(yè)糾紛、勞動(dòng)糾紛、家庭糾紛、村/社區(qū)鄰里糾紛等各種糾紛，具有簡(jiǎn)便、快捷、保密性較好等優(yōu)勢(shì)，為糾紛當(dāng)事人提供了除訴訟之外的其他糾紛解決方式。

通常而言，非訴訟解決方法主要有：調(diào)解（包括人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、民商事調(diào)解等）、仲裁、行政處理（包括行政調(diào)解、行政復(fù)議及其調(diào)解、行政裁決）及信訪。

（四）多元化糾紛解決機(jī)制存在的必要性

1.有效解決社會(huì)糾紛

糾紛是社會(huì)的普遍現(xiàn)象，由于不同社會(huì)主體在社會(huì)背景、文化程度、所需利益的多樣性及差異性，必然導(dǎo)致所引發(fā)的社會(huì)糾紛也是多種多樣、各有差異。為維護(hù)良好的社會(huì)秩序，需要將出現(xiàn)的多種矛盾糾紛及時(shí)、有效的化解。這就需要建立一種糾紛解決機(jī)制，能最大程度地解決各種類型糾紛，而多元化糾紛解決機(jī)制正是這樣一種解決糾紛的體系，糾紛當(dāng)事人可根據(jù)自身實(shí)際情況，量體裁衣自由地選擇解決糾紛的方式，以便最大程度保障自己合法權(quán)益，從而更加有效地解決糾紛。

2.彌補(bǔ)訴訟解決機(jī)制的局限性

訴訟解決機(jī)制盡管為主要、具權(quán)威性以及終局的糾紛解決方式，然而并非所有的糾紛都可以或有必要通過(guò)訴訟機(jī)制來(lái)解決，否則會(huì)導(dǎo)致司法資源的不合理使用。具體而言，多元化糾紛解決機(jī)制能在如下方面彌補(bǔ)訴訟解決機(jī)制的局限：

多元糾紛解決機(jī)制有利于緩解訴訟的壓力。ADR的產(chǎn)生和發(fā)展本身即為美國(guó)法院難于應(yīng)付“訴訟爆炸”的一種無(wú)奈選擇。多元糾紛解決機(jī)制借鑒了美國(guó)ADR的核心價(jià)值理念，不僅涵蓋訴訟解決機(jī)制在內(nèi)的糾紛解決方式，還涵蓋了訴訟解決機(jī)制以外的非訴訟糾紛解決方式，可更好地發(fā)揮減輕法院審判壓力的作用。

多元糾紛解決機(jī)制有利于化解訴訟解決機(jī)制下立法滯后的問(wèn)題。目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，新問(wèn)題、新事物、新矛盾不斷出現(xiàn)。因法律自身的滯后性，會(huì)導(dǎo)致人民法院在審理新類型案件時(shí)經(jīng)常遇到缺乏法律依據(jù)的情況。在不損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的基礎(chǔ)上，由當(dāng)事人自主決定，可使相當(dāng)一部分爭(zhēng)議在陷入人民法院審判的對(duì)抗局面前能夠獲得化解，從而避免在糾紛解決過(guò)程中遇到立法滯后而帶來(lái)的尷尬局面。

多元糾紛解決機(jī)制能夠滿足低成本需求。多元糾紛解決機(jī)制程序更為快捷、便利，無(wú)需嚴(yán)格遵循既定的訴訟程序和訴訟時(shí)效，更不涉及訴訟程序中舉證、證據(jù)交換、文書送達(dá)等環(huán)節(jié)，前述靈活性進(jìn)一步降低了當(dāng)事人在時(shí)間和金錢上的損耗。

3.良好的糾紛解決效果

多元化糾紛解決機(jī)制為包含多種糾紛解決方式的一個(gè)綜合體，為了使各類型糾紛得到有效解決，它為當(dāng)事人根據(jù)自己不同的價(jià)值取向和需要，提供了不同的糾紛解決方法的選擇機(jī)會(huì)，尊重當(dāng)事人的自主性，在一定程度上降低對(duì)抗性，更能促成當(dāng)事人達(dá)成比較統(tǒng)一、更具可接受性的結(jié)果，促成糾紛的最終解決。

三、當(dāng)前糾紛現(xiàn)狀與多元化糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）當(dāng)前糾紛現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主體的糾紛呈現(xiàn)多樣化、類型化、成因復(fù)雜化、社會(huì)矛盾尖銳化等特點(diǎn)，并呈現(xiàn)如下態(tài)勢(shì)：

（1）基礎(chǔ)民生問(wèn)題引發(fā)的糾紛增多?，F(xiàn)下社會(huì)民生問(wèn)題更為受到人們的關(guān)注，但民生問(wèn)題的改善卻往往落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。與政治領(lǐng)域相比，人們更為關(guān)注與自身生活息息相關(guān)的問(wèn)題，而該等領(lǐng)域存在的問(wèn)題，容易成為當(dāng)前社會(huì)糾紛的主體部分，如各種勞資糾紛、醫(yī)療糾紛、就業(yè)及再就業(yè)、征地拆遷補(bǔ)償、工程質(zhì)量、環(huán)境污染、食品安全等各類型糾紛。

（2）不同階層之間的糾紛凸顯。隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，逐漸出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)能力、權(quán)力資源上均稀缺的群體，這一類群體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中處于明顯不利的地位，權(quán)益也往往受到體制、政策和各種“潛規(guī)則”的侵犯，更容易引起糾紛。當(dāng)這些糾紛無(wú)法得以妥善解決的情況下，就容易引起糾紛各方的沖突，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。

（3）群體性糾紛增多。目前，我國(guó)的糾紛已出現(xiàn)群體化的趨勢(shì)，更容易導(dǎo)致社會(huì)矛盾沖突加劇，若缺乏及時(shí)有效的糾紛解決機(jī)制，極容易成為不穩(wěn)定因素、引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（二）多元化糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題

1.未能與糾紛解決需求完全相匹配

與訴訟解決機(jī)制相比較，我國(guó)的非訴訟解決機(jī)制發(fā)展仍待完善，且我國(guó)傳統(tǒng)意義上的非訴訟糾紛解決方式較為有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及國(guó)外ADR制度中糾紛解決方式的種類，從而使得非訴訟解決機(jī)制未必能解決部分新型的糾紛；除了人民調(diào)解、仲裁等方式外，新的糾紛解決方式并沒(méi)有普遍適用或推廣。由此，導(dǎo)致綜合了訴訟解決機(jī)制及非訴訟解決機(jī)制后，仍未能完全匹配社會(huì)現(xiàn)時(shí)不斷變化發(fā)展的糾紛解決需求。

2.多元化糾紛解決機(jī)制內(nèi)部的協(xié)調(diào)性尚待進(jìn)一步理順

非訴訟解決機(jī)制之間的協(xié)調(diào)性有待進(jìn)一步理順。目前，我國(guó)的人民調(diào)解、仲裁等非訴訟糾紛解決方式仍未予以有效銜接；不同類型的非訴訟糾紛解決方式之間并未充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，良性互動(dòng)的多元糾紛解決機(jī)制尚未完全建立起來(lái)。此外，我國(guó)非訴訟解決機(jī)制的設(shè)置較為單一，與其他糾紛解決方式的聯(lián)系和互動(dòng)較為缺乏，在糾紛解決中可供選擇利用的非訴訟糾紛解決方式并不理想。

訴訟解決機(jī)制與非訴訟解決機(jī)制之間的協(xié)調(diào)性有待進(jìn)一步理順?，F(xiàn)實(shí)中，不同群體對(duì)于不同的糾紛解決機(jī)制的認(rèn)識(shí)存在不同的極端：有的人寧愿花成倍的金錢和時(shí)間去訴諸法律，也不愿意采取便捷、成本更低的非訴訟糾紛解決方式解決糾紛；有的人卻認(rèn)為非訴訟糾紛解決方式可能會(huì)侵害當(dāng)事人的訴權(quán)，導(dǎo)致存在非正義的結(jié)果。因此，為糾正前述極端認(rèn)識(shí)，需要在訴訟解決機(jī)制與非訴訟解決機(jī)制之間搭建起良好的銜接機(jī)制。

3.關(guān)于多元化糾紛解決機(jī)制立法的尚待進(jìn)一步完善

現(xiàn)階段我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的法律、法規(guī)對(duì)非訴訟解決機(jī)制予以規(guī)范，而僅以司法解釋、或部門規(guī)章的方式在全國(guó)范圍內(nèi)推行多元化糾紛解決機(jī)制，一方面可能會(huì)導(dǎo)致力度不夠、定位不明確及不夠強(qiáng)化，另一方面可能會(huì)導(dǎo)致關(guān)于多元化糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)有規(guī)范性文件普遍面臨合法性的爭(zhēng)議。

四、如何完善與落實(shí)多元化糾紛解決機(jī)制

（一）構(gòu)建多階段糾紛解決機(jī)制

基于事物發(fā)展的進(jìn)程，糾紛基本遵循萌芽到壯大再到爆發(fā)這樣的過(guò)程。相應(yīng)地，是否可以將糾紛的解決劃分為三個(gè)階段，即糾紛的事前、事中、事后階段，并基于前述三個(gè)階段的劃分相應(yīng)地構(gòu)建多階段的糾紛解決機(jī)制，就不同階段的糾紛，采取不同的方式解決，并在可能的情況下將各類糾紛消滅在萌芽狀態(tài)。

（二）理順多元化糾紛解決之間的銜接及協(xié)調(diào)

1.理順不同的非訴訟糾紛解決方式之間的銜接及協(xié)調(diào)

構(gòu)建縱橫交錯(cuò)、相互銜接的調(diào)解網(wǎng)?？v向?qū)用妫诨鶎映闪⒋迕?居民調(diào)解組織、村委會(huì)/居委會(huì)調(diào)解組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣級(jí)政府設(shè)立調(diào)解組織，讓群眾發(fā)生糾紛時(shí)能第一時(shí)間納入調(diào)解程序，最大程度地在基層將矛盾及時(shí)、就地化解于橫向?qū)用妫诮煌ㄊ鹿?、醫(yī)療、教育、環(huán)境等容易引發(fā)矛盾的領(lǐng)域建立起專業(yè)性、行業(yè)性的調(diào)解組織，讓專業(yè)的機(jī)構(gòu)、專業(yè)的人員參與矛盾的化解。

2.理順訴訟解決機(jī)制與非訴訟解決機(jī)制之間的銜接及協(xié)調(diào)

處于社會(huì)改革深化、轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)期的社會(huì)糾紛，涉及多層次的社會(huì)關(guān)系、多樣化的糾紛主體、多領(lǐng)域的利益沖突以及體制、機(jī)制、政策、法律、觀念等多方面的因素，僅僅依靠人民法院一個(gè)部門、僅用法律一種手段無(wú)法有效解決，推進(jìn)訴訟調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、民商事調(diào)解、行政調(diào)解的協(xié)調(diào)和配合，主動(dòng)銜接，推動(dòng)訴訟解決機(jī)制與非訴訟解決機(jī)制功能互補(bǔ)、良性互動(dòng)不失為更好的出路與方向。

（三）推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制的立法進(jìn)程

《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》頒發(fā)后，多元化糾紛解決機(jī)制的打造與構(gòu)建將進(jìn)入快車道，需及時(shí)總結(jié)各地多元化糾紛解決機(jī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制的立法進(jìn)程，爭(zhēng)取多元化糾紛解決機(jī)制納入法治化、制度化和程序化軌道，使之有序運(yùn)行，穩(wěn)步推進(jìn)。

[1]博登海默.《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》,鄧正來(lái)譯,華夏出版社,1987年版,第489頁(yè).

[2]謝宜安.構(gòu)建調(diào)解網(wǎng) 奏響和諧曲[J].人民調(diào)解,2011(4).

作者簡(jiǎn)介：陳換弟（1985～ ），女，漢族，廣東東莞人，職業(yè)律師，本科。研究方向：公司法律實(shí)務(wù)。