房屋征收糾紛解決機(jī)制問(wèn)題及對(duì)策

孫 琳

（510540 廣東技術(shù)師范學(xué)院天河學(xué)院 廣東 廣州）

一、房屋征收糾紛的解決方法概述

房屋征收制度的前身是房屋拆遷,是指國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序強(qiáng)制取得單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的行為。房屋征收糾紛的類型包括三種類型。一是行政糾紛，此類糾紛包括對(duì)人民政府作出的房屋征收決定不服和對(duì)縣級(jí)人民政府作出補(bǔ)償決定不服兩種情況。二是民事糾紛，包括一方當(dāng)事人不履行房屋征收部門(mén)與被征收人訂立補(bǔ)償協(xié)議和被征收人內(nèi)部利益糾紛兩種。三是刑事案件，主要是暴力拆遷引發(fā)的刑事案件。本文所探討的糾紛范圍僅限于可通過(guò)行政復(fù)議及行政訴訟解決的行政糾紛。

按照權(quán)利救濟(jì)的理論，主要有三種權(quán)利救濟(jì)方式，一是公力救濟(jì)方式，二是私力救濟(jì)方式，三是社會(huì)救濟(jì)方式。房屋征收糾紛的解決機(jī)制包括了上述三種方式，發(fā)生糾紛時(shí)，當(dāng)事人往往優(yōu)先選取協(xié)商解決方式；如果協(xié)商不成，當(dāng)事人會(huì)選取調(diào)解方式；若調(diào)解依然無(wú)法解決糾紛，當(dāng)事人就會(huì)通過(guò)訴諸司法訴訟渠道實(shí)現(xiàn)最終救濟(jì)。綜上，房屋征收糾紛除了協(xié)商解決的方式之外，還包括人民調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟、信訪四種常見(jiàn)的方式。

二、房屋征收糾紛解決方式存在的問(wèn)題

2016中國(guó)拆遷年度報(bào)告表明房屋征收維權(quán)新特點(diǎn)為“以暴抗暴”明顯增加[1]。被征收人選擇采用私力救濟(jì)的方式，說(shuō)明在拆遷領(lǐng)域的公力救濟(jì)的實(shí)然不足。從制度層面來(lái)看，當(dāng)前的權(quán)利救濟(jì)制度是相對(duì)完整的，但實(shí)際的利用率是很低的，導(dǎo)致最終通過(guò)法律程序解決糾紛的不多[2]。在實(shí)踐中，房屋征收糾紛解決方式主要存在三方面的問(wèn)題導(dǎo)致其不能發(fā)揮實(shí)然的作用。

（一）被征收人利益為導(dǎo)向的利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立

現(xiàn)實(shí)中所有的矛盾和糾紛，都源于利益的對(duì)立和沖突[3]。利益問(wèn)題是解決城市房屋拆遷糾紛問(wèn)題的核心[4]。房屋征收糾紛中的利益問(wèn)題表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是個(gè)人利益與公共利益失衡，《國(guó)有土地房屋征收和補(bǔ)償條例》雖然對(duì)“公共利益”作了界定,但實(shí)踐中濫用“公共利益”的現(xiàn)象普遍存在，公權(quán)力得不到有效的監(jiān)管，個(gè)人利益難以得到保障。在公共利益得被濫用的情況下，仍然保留強(qiáng)制拆除制度，是對(duì)個(gè)人利益的根本無(wú)視；二是地方政府、拆遷人和被征收人之間權(quán)利關(guān)系的不對(duì)等[5]，被征收人相對(duì)處于弱勢(shì)地位，極易造成利益失衡；三是利益補(bǔ)償機(jī)制模糊,房屋征收糾紛大多在于被征收人的利益受損,通過(guò)補(bǔ)償?shù)姆绞奖Ｕ媳徽魇杖说幕緳?quán)利就顯得至關(guān)重要?！秶?guó)有土地房屋征收和補(bǔ)償條例》規(guī)定補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容包括三個(gè)方面：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償、搬遷和臨時(shí)安置的補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償,但是缺乏可操作的標(biāo)準(zhǔn),給房屋征收糾紛埋下了隱患。

（二）行政復(fù)議和行政訴訟的受理范圍有待擴(kuò)大

關(guān)于房屋征收糾紛的行政復(fù)議及行政訴訟適用，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，被征收人對(duì)征收決定和補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。該規(guī)定僅將征收決定和補(bǔ)償決定納入行政復(fù)議及行政訴訟的受案范圍，顯然遠(yuǎn)不能與房屋征收糾紛的種類相匹配。

《行政訴訟法》修改后將“具體行政行為”修改為“行政行為”，這種修改極大地?cái)U(kuò)展了行政訴訟的范圍。據(jù)此，房屋征收的很多糾紛都可以納入的受案范圍，首先，征收中的事實(shí)行為，如行政調(diào)查、實(shí)地勘察等；其次，征收中的行政合同，如征收協(xié)議、安置協(xié)議等；再次，增加了規(guī)章授權(quán)組織這一行政主體作出的行政行為，如土地儲(chǔ)備中心等；最后，行政程序行為，如對(duì)發(fā)布征地公告、補(bǔ)償方案、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查結(jié)果有異議等。但實(shí)際上，司法實(shí)踐者并未真正的受理上述全部行政行為，極大地?fù)p害了被征收人實(shí)體上和程序上的利益。

（三）尚未形成系統(tǒng)動(dòng)態(tài)的糾紛解決機(jī)制

我國(guó)以行政訴訟為主導(dǎo),人民調(diào)解、行政復(fù)議、信訪為輔的多元化糾紛解決機(jī)制已經(jīng)形成。但總體局面較混亂,尚未形成系統(tǒng)動(dòng)態(tài)的機(jī)制。一是缺乏多方共同治理的理念，各糾紛解決主體由于人員、場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)的限制，仍處于應(yīng)付各自工作任務(wù)的狀態(tài)，很少交流。遇有重大案件時(shí)需要共同審議時(shí)，也多站在各自的工作角度提出意見(jiàn)，還未形成多方共同治理的理念。二是缺乏組織性，不同的糾紛解決組織還處于原始自發(fā)狀態(tài)，各自為戰(zhàn)，尚未實(shí)現(xiàn)有效的優(yōu)化配置和資源整合。不同糾紛解決組織在自身的建設(shè)、管理、保障以及工作方式等方面也都有各自的體系。三是缺乏配套體制機(jī)制，系統(tǒng)動(dòng)態(tài)的糾紛解決機(jī)制需要制度、人力、物力、硬件、軟件的支撐。目前，各方面的配套機(jī)制還未建立。

三、完善房屋征收糾紛解決機(jī)制的對(duì)策

（一）建立以被征收人為主導(dǎo)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

征收制度的產(chǎn)生其本質(zhì)是為了解決征收過(guò)程中產(chǎn)生的利益沖突[6]。利益協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)包括利益調(diào)節(jié)機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制兩部分。利益調(diào)節(jié)機(jī)制，由政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量共同發(fā)揮調(diào)控作用,促進(jìn)個(gè)人利益與公共利益的平衡。其中，政府理應(yīng)承擔(dān)首要的調(diào)控作用，不一味追求政績(jī)工程，主動(dòng)約束自身行為；市場(chǎng)要發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，通過(guò)調(diào)節(jié),使市場(chǎng)在資源配置中能夠兼顧效率與公平,運(yùn)用立法、許可和認(rèn)可等手段,防止資源配置的低效率和市場(chǎng)參與者之間的不公平[7]；社會(huì)力量可以發(fā)揮人民調(diào)解委員的優(yōu)勢(shì)調(diào)節(jié)各方利益。

利益補(bǔ)償機(jī)制對(duì)于維護(hù)利益主體的合法權(quán)利、化解利益主體沖突和矛盾具有重要意義[8]。需從兩個(gè)方面建立，一方面是建立以物質(zhì)補(bǔ)償為主，非物質(zhì)補(bǔ)償為補(bǔ)充的補(bǔ)償機(jī)制。除了《國(guó)有土地房屋征收和補(bǔ)償條例》規(guī)定的被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償、搬遷和臨時(shí)安置的補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償外,還應(yīng)考慮房屋的無(wú)形收入、預(yù)期收益以及被征收人的精神損失等。另一方面是建立近期補(bǔ)償為主，遠(yuǎn)期補(bǔ)償為輔的補(bǔ)償機(jī)制。近期補(bǔ)償體現(xiàn)為物質(zhì)補(bǔ)償，遠(yuǎn)期補(bǔ)償體現(xiàn)為對(duì)被征收人長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的保障。

（二）擴(kuò)大行政復(fù)議及行政訴訟的受案范圍

盡可能擴(kuò)大行政復(fù)議和行政訴訟案件的受理范圍,保障被征收人的程序性權(quán)利。將更多的房屋征收糾紛納入行政復(fù)議和訴訟的范疇之內(nèi)，是被征收人的權(quán)利也是糾紛得以解決的前提條件。

明確行政復(fù)議及行政訴訟受案范圍遵守兩個(gè)原則，一是明確化，受案范圍應(yīng)采取概括式的肯定規(guī)定加排除式的列舉規(guī)定方式，即除明確列舉排除的情況外，所有行政行為均在受案范圍之內(nèi)，成為行政法學(xué)界的共識(shí)，也符合當(dāng)今世界通例[9]。二是附條件，擴(kuò)大受案范圍不是無(wú)限的，在性質(zhì)上不能納入行政訴訟，在實(shí)體上對(duì)公民權(quán)利無(wú)實(shí)際影響的行為，不應(yīng)納入受案范圍之內(nèi)。

（三）建立系統(tǒng)動(dòng)態(tài)的糾紛解決機(jī)制

“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”這句古老的法律諺語(yǔ)告訴我們：法律對(duì)公民權(quán)利自由規(guī)定得再完備、列舉得再全面，如果在這些權(quán)利和自由受到侵犯之后，公民無(wú)法獲得有效的法律救濟(jì)的話，那么，這些法律上的權(quán)利和自由都將成為一紙空文[10]。建立房屋征收糾紛動(dòng)態(tài)解決機(jī)制需要推動(dòng)以下幾個(gè)方面的改革。

1.樹(shù)立多方參與、共同治理的理念

房屋征收糾紛涉及的權(quán)利主體眾多、程序繁雜、利益交錯(cuò)，是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及方方面面的群眾，僅依靠某一種糾紛解決方法是無(wú)法解決所有問(wèn)題的，需加快形成人民調(diào)解、地方政府、司法系統(tǒng)共同參與、共同治理的理念。

2.建立“一站式”糾紛解決平臺(tái)

加強(qiáng)信息化技術(shù)在房屋征收糾紛解決機(jī)制中的應(yīng)用，打造高效便捷、資源共享的糾紛解決服務(wù)平臺(tái)。人民調(diào)解組織、行政機(jī)關(guān)、人民法院可以進(jìn)行資源整合，推進(jìn)“一站式”糾紛解決服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)，需要明確平臺(tái)職責(zé)分工，健全人民調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟、信訪等聯(lián)動(dòng)工作體系。

3.構(gòu)建以信息預(yù)警及矛盾疏導(dǎo)機(jī)制

及時(shí)掌握房屋征收糾紛的信息并有效化解于初始狀態(tài)，確保糾紛早發(fā)現(xiàn)早控制。解決糾紛時(shí)以問(wèn)題為視角,注重被征收人的需要,加強(qiáng)思想引導(dǎo)和心理疏導(dǎo)，高效平和解決問(wèn)題。

[1]王才亮.2016中國(guó)拆遷年度報(bào)告[EB/OL]．(2017-04-16)/[2017-07-15]. http://www.360doc.com/content/17/0416/18/16995868_646082333.shtml

[2]張道許.城市拆遷中的糾紛解決路徑研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2013(14):107.

[3]湯維建.論解決民事糾紛的系統(tǒng)工程[J].法律與社會(huì),2004(4):98.

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[6]何國(guó)強(qiáng)，石一峰.房屋征收中的非常態(tài)被征收人分析——在新《征收與補(bǔ)償條例》語(yǔ)境之下[J].廣西警官高等專科學(xué)校學(xué)報(bào),2013(3):43-38.

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[10]牛玉兵,劉意.論城市房屋拆遷制度的缺陷及其重構(gòu)[J].法學(xué)研究,2005(4):73-76.

作者簡(jiǎn)介：孫琳（1978～ ），女，漢族，湖北襄陽(yáng)人。講師，碩士研究生，研究方向：民商法、訴訟法。