論行政訴訟中“明顯不當”標準的判定

王 蕾

華中師范大學法學院，湖北 武漢 430079

一、問題的提出

舊《行政訴訟法》第54條第4款規(guī)定“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”，新《行政訴訟法》第70條增加了法院可以審查“明顯不當”的行政行為的情形。法院的審查范圍從行政處罰擴大到所有行政行為是否意味著司法審查采取“合理性標準”存在著爭議，同時明顯不當?shù)臉藴室话氵m用于裁量行政行為，標準判定仍然模糊，本文將對這些問題進行討論。

二、“明顯不當”標準的概述

(一)含義

“明顯不當”意味著明顯不合理。不當行政行為是與合理行政標準不相符合的行政行為。它未超越法律的范圍，但違反一般理性人的判斷及一般法律原則，明顯不合理，即違反“明顯不當”標準。

(二)概念辨析

1.明顯不當與顯失公正

“明顯不當”與“顯失公正”間有細微區(qū)別。首先后者更強調結果公平公正，比如應該做到同案同判，而前者更強調行為本身；此外顯失公正的審查標準多見于行政裁量，而明顯不當包含的行政行為更廣；“顯失公正”表述與違反比例原則的行政行為的契合度不高，“明顯不當”的表述可以解決這一問題，任何違反程序性和超越職權性的行政行為直接違反了行政法中權力法定的基本原則，都能被定義為“明顯不當”。

2.明顯不當與濫用職權

二者存在交叉范疇但后者范圍更窄。“濫用職權”行為違反法律法規(guī)也侵害公民合法權益，屬于“明顯不當”?！懊黠@不當”行政行包括濫用職權?！盀E用”體現(xiàn)了主觀惡性，“明顯不當”則沒有主觀要求。

(三)性質

“明顯不當”審查標準的性質是“合法性”還是“合理性”存在爭議。

筆者認為，“明顯不當”的表述屬合理性原則，但法院只能審查行政行為是否合法。行政機關的行政行為明顯不當時，已越出合理性范疇而構成違法，故合法性與合理性的界限模糊。

單純的“合法性”與“合理性”之爭已喪失必要性，司法審查的落腳點應回歸到保障公民合法權益中。本次“明顯不當”標準引入的立法目的佐證了這一點，立法者基于公民權利保護給予合法性和合理性雙重保護，不再局限于一點論。

三、“明顯不當”標準的判定的困境

(一)適用領域不清晰

“明顯不當”是否僅適用于行政裁量仍是核心問題，大量司法審查高舉“明顯不當”的大旗，但核心依據(jù)卻不是裁量問題，更多是證據(jù)、程序瑕疵。

(二)判斷標準模糊

“明顯不當”在當前法制體系下欠明確，理論和實踐中均出現(xiàn)差異化，此類情況易滋生“權力尋租”與“司法腐敗”，損害司法裁斷的權威性，不利于司法公信力的建立，損害不特定公民的合法權益。

四、“明顯不當”判定的建議

(一)明確“明顯不當”審查標準適用于行政裁量領域

“明顯不當”的審查標準應該有精細的適用范圍，適用于行政裁量領域。通過立法細化“明顯不當”的定義、判斷基準及適用范圍。但在細化的過程中應該設定限度。

司法審查的最終落腳點是公民合法權益的保護，故“限度”應該是以“公民合法權益”為標準，行政行為必須達到“明顯”程度，即“普通大眾的接受程度，以至于具有正常理性的人均能發(fā)現(xiàn)這種不公正性”①的程度，法院才能通過司法審查確定其違法，且這種限度更應堅守“個案平衡原則”、“比例原則”、“平等原則”等，堅持從實際出發(fā)，考慮相關因素。

(二)細化“明顯不當”的解釋

對于“明顯不當”審查標準，應當明確構成要件，從主觀、客觀、程序三方面審查和判斷。

1.主觀方面審查

主觀方面，司法審查的要點應落在行政主體進行裁量的考量標準及其主管態(tài)度上。主觀惡性審查中司法機關應著重審查行政機關的自律性，基點是行政權應在陽光下行使，行政權行使應該有法可依、有法必依，不得濫用行政權、公報私仇。

2.客觀方面審查

客觀方面的審查則應當針對整個行政行為的各個步驟進行審查。此類審查的審查重點應集中于“行政法律規(guī)范”、“具體非規(guī)范性行為”。法院應著重審查“重地方性的“紅頭文件”“政府通知”等是否“明顯不當”。

3.程序方面審查

程序正當是行政行為合法性的重要因素，行政機關在做出行政行為時是否遵循法定程序，將很大程度上決定行政行為是否“明顯不當”。程序正義應當被行政機關當做帝王準則加以遵守與信守。而司法機關對違反程序正當性的行政行為進行審查時更應結合主客觀要件的審查，將三者作為一個整體，最終將審查的目的回歸到對公民合法權益的保障。

綜上所述，“明顯不當”標準體現(xiàn)了對行政裁量權的規(guī)范和限制，有利于行政機關合法、合理行政，保障公民的合法權益，是立法的進步。但這一標準的在實踐中可操作性有待加強，立法上應進行細化，為法院司法審查提供便利。

[ 注 釋 ]

①鄭小芬、車芳芳與沁陽市公安局、董迎春、董玲治安處罰案，(2015)焦行終字第00069號.