環(huán)境公益訴訟中公民原告資格的缺位及機(jī)制化彌合

馮軍華 胡 鵬

1.河南省郟縣人民檢察院，河南 郟縣 467100；2.駐馬店市人民檢察院，河南 駐馬店 463000

一、研究緣起：環(huán)境公益訴訟原告資格的學(xué)理之爭(zhēng)

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是一把雙刃劍，在人民物質(zhì)生活提升的同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題也呈正相關(guān)態(tài)勢(shì)，環(huán)境污染產(chǎn)生的侵權(quán)案件曾上升趨勢(shì)，這不利于公民環(huán)境權(quán)益的保護(hù)和發(fā)展。我國(guó)《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》中明確了環(huán)境公益訴訟的提起資格及特定主體，但并未對(duì)普通公民是否具備環(huán)境公益訴訟的起訴資格予以規(guī)定，這也就說(shuō)公民無(wú)法通過(guò)司法途徑維護(hù)因環(huán)境污染所侵害的自身權(quán)益。

公民是否享有原告資格，這一度在學(xué)界引起爭(zhēng)論。縱觀學(xué)界觀點(diǎn)，具有明顯的對(duì)立性特征。支持一方，有學(xué)者認(rèn)為公民作為社會(huì)生活的廣泛主體，能夠及時(shí)、直接的發(fā)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題，并且作為環(huán)境問(wèn)題的直接受體，公民解決環(huán)境問(wèn)題的意志更為強(qiáng)烈，應(yīng)當(dāng)享有起訴主體資格。還有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)保組織及檢察機(jī)關(guān)的“國(guó)家”屬性，相關(guān)社會(huì)性組織，普遍存在經(jīng)濟(jì)、人事等缺乏獨(dú)立性、受制于國(guó)家機(jī)關(guān)的現(xiàn)象。公民如果能夠在公益訴訟中享有起訴權(quán)，能夠在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有主體的自身先天性不足，更是公益訴訟公共利益的價(jià)值體現(xiàn)。反對(duì)一方則從社會(huì)矛盾及穩(wěn)定方面考慮，認(rèn)為公民提起公益訴訟會(huì)激化政府、公民、企業(yè)之間的矛盾。

二、應(yīng)然之需：域外制度客觀存在與國(guó)內(nèi)情境的現(xiàn)實(shí)需要

域外上世紀(jì)70年代便有公民進(jìn)行環(huán)境訴訟的法律條款，最早是1970年美國(guó)頒布的《空氣清潔保護(hù)法》。該法明確規(guī)定，任何美國(guó)公民都可以直接對(duì)危害環(huán)境公共利益的政府、組織、企業(yè)等直接提起訴訟。這有效地加大了對(duì)政府不作為的監(jiān)督效果，加強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法滿意度。這對(duì)于當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)下滑狀況的改變有一定的啟發(fā)性和借鑒價(jià)值。因?yàn)楣褡鳛樯鐣?huì)生活的廣泛主體，并且作為環(huán)境問(wèn)題的直接受體，公民對(duì)于解決環(huán)境問(wèn)題的意志更為強(qiáng)烈。如果能夠及時(shí)通過(guò)訴訟的方式避免利益的持續(xù)受損或者獲取一定的補(bǔ)償，則對(duì)于推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題的高質(zhì)量解決、調(diào)動(dòng)群眾的積極性、政府接受監(jiān)督的可規(guī)制性等方面較為有益。對(duì)于具有訴權(quán)的組織而言，因利益關(guān)系鏈、事實(shí)管理制約等方面因素，會(huì)導(dǎo)致對(duì)環(huán)境污染行為的不作為、慢作為。而公民廣泛參與能形成更好的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)督不僅更為全面，也更為有效。

三、實(shí)然障礙：賦予公民環(huán)境公益訴訟原告資格的制約因素

首先，缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)定。立法實(shí)踐中，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》中，公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格未被提及。司法實(shí)踐中，雖說(shuō)部分地區(qū)有一些主動(dòng)性行為，將公民列入環(huán)境公益訴訟主體，例如，海南省于2011年發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，將公民列入訴訟主體。但限于基本法的法律缺位，只能作為地方特殊情況出現(xiàn)，難以復(fù)制。

其次，訴權(quán)行使成本過(guò)高。環(huán)境公益訴訟案件訴訟成本包括取證、鑒定、律師等費(fèi)用，成本較高，公民即使勝訴后的既得利益甚至難以平衡訴訟支出，這不利于公民訴權(quán)行使的積極性。

最后，公民仍受制于“無(wú)訟”理念影響。基于對(duì)環(huán)境權(quán)益認(rèn)識(shí)上的差異，大多數(shù)公民因知識(shí)、能力的不充分，容易產(chǎn)生默然置之的“無(wú)訴”思想，甚至自身環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)，如果能夠得到直接補(bǔ)償，就會(huì)擱置訴訟選擇。

四、彌合路徑：公民作為環(huán)境公益訴訟原告的機(jī)制設(shè)計(jì)

首先，法律化彌合，完善法律體系。在《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定公民有權(quán)對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，提起環(huán)境公益訴訟”，對(duì)公民起訴資格，法院應(yīng)當(dāng)采取寬松審查方式，將公民與損害結(jié)果存在間接關(guān)系作為受理標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在《民事訴訟法》中建立公民訴權(quán)保障條款，建立配套制度。明確法院的證據(jù)補(bǔ)全義務(wù)，降低證據(jù)搜集障礙。訴訟過(guò)程中，實(shí)施舉證責(zé)任倒反向原則，合理劃分原告、被告的舉證責(zé)任，減輕公民舉證壓力。

其次，制度化彌合，建立公民訴訟優(yōu)惠制度。成立民間環(huán)境公益訴訟基金協(xié)會(huì)，借助組織力量來(lái)解決資金問(wèn)題。建立公民公益訴訟費(fèi)用減免制度，撤銷(xiāo)立案、工本費(fèi)等，減輕訴訟成本。建立律師義務(wù)派遣制度，降低訴訟難度。構(gòu)建環(huán)境公益訴訟獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，查明確有損害事實(shí)并判決被告敗訴后，適當(dāng)給予公民獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)維權(quán)。

最后，理念化彌合，增強(qiáng)公民環(huán)境維權(quán)意識(shí)。理性看待“無(wú)訟”觀念，根據(jù)時(shí)代的發(fā)展去適應(yīng)新的主題。學(xué)術(shù)界、教育界應(yīng)多鉆研、出版關(guān)于環(huán)境維權(quán)的報(bào)紙、論文、書(shū)籍等，教育公民正確認(rèn)識(shí)環(huán)境維權(quán)的必要性。社會(huì)民間組織應(yīng)自發(fā)舉辦環(huán)境維權(quán)的宣傳活動(dòng)。