設(shè)立經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的監(jiān)督制度的合法性初探

羅渝涵

普洱學(xué)院政法學(xué)院，云南 普洱 665000

一、經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的監(jiān)督制度的含義

對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的反壟斷審查隨著經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)制度(后簡(jiǎn)稱“救濟(jì)制度”)的出現(xiàn)擺脫了從前要么批準(zhǔn)要么禁止的僵硬局面。歐盟通過(guò)委員會(huì)審查并接受經(jīng)營(yíng)者做出變更交易的“承諾”的方式來(lái)推動(dòng)救濟(jì)制度的運(yùn)行，我國(guó)則通過(guò)附加減少集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不利影響的限制性條件而允許集中交易。二者措辭不同，但實(shí)質(zhì)卻一樣，均是通過(guò)公權(quán)力介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的效率的同時(shí)，消除經(jīng)營(yíng)者對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的過(guò)度追求而可能帶來(lái)的破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序、損及消費(fèi)者及社會(huì)公共利益的不良影響的一種折中手段。

我國(guó)和歐盟都將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)置于救濟(jì)制度的核心，賦予其較大的權(quán)力。為了保證該審查權(quán)的行使能達(dá)到救濟(jì)制度的設(shè)計(jì)初衷，必須要有相應(yīng)的制度制衡行政執(zhí)法權(quán)的行使，歐盟設(shè)計(jì)了監(jiān)督制度。通過(guò)在審查決定做出前、執(zhí)行中添加一定的程序性要求以保障集中當(dāng)事方及其他利害關(guān)系方的程序權(quán)利，并在事后疏通獲取司法救濟(jì)的途徑，這種監(jiān)督、督促經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施得以落實(shí)的制度便是經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的監(jiān)督制度(后簡(jiǎn)稱“監(jiān)督制度”)。我國(guó)這方面的立法尚屬空白，設(shè)立監(jiān)督制度控制行政權(quán)、關(guān)注公共利益、維護(hù)其他競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者的權(quán)益是我國(guó)完善經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的監(jiān)督制度的方向之一。

二、與反壟斷法立法目的的吻合——經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的監(jiān)督制度的合法性判斷

(一)是否符合反壟斷立法目的是監(jiān)督制度合法性判斷的重要依據(jù)

任何制度的建立均需要符合其上位法律規(guī)范以保證其合法性，監(jiān)督制度也不例外。只不過(guò)由于調(diào)整對(duì)象的特殊性，反壟斷法作為該制度的上位法更多的是從目的的角度來(lái)劃定其下屬規(guī)范的范疇并以此為標(biāo)準(zhǔn)確定其合法與否。要討論監(jiān)督制度的合法性，就必須先對(duì)設(shè)立該制度的目的與反壟斷法的立法目的進(jìn)行比較，再結(jié)合支撐該制度的法律基礎(chǔ)的討論進(jìn)而做出判斷。

反壟斷法作為調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)秩序的重要法律，其規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)秩序是一個(gè)不斷變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，由于既定的法律制度本身所具有的滯后性，使得傳統(tǒng)的明確諸多條件及后果的立法模式難以滿足調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的需要。①因此，包括作為經(jīng)濟(jì)法核心的反壟斷法在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)在制定時(shí)通常傾向于采用強(qiáng)調(diào)立法目的的“目的導(dǎo)向模式”。一項(xiàng)反壟斷制度，其各項(xiàng)措施均符合和體現(xiàn)反壟斷法的目的是評(píng)價(jià)該制度合法性應(yīng)考慮的重要因素。

(二)反壟斷立法目的的探析

在分析反壟斷法的目標(biāo)時(shí)，有學(xué)者將著眼點(diǎn)放在了對(duì)競(jìng)爭(zhēng)本身的關(guān)注上，②但有學(xué)者認(rèn)為正如法的價(jià)值是一個(gè)多層次的體系一樣，在眾多價(jià)值中，有的價(jià)值是另一價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的手段，而有的價(jià)值則是其他價(jià)值的目的，反壟斷法的價(jià)值可以分為“工具價(jià)值”和“目標(biāo)價(jià)值”兩個(gè)層次。③也即反壟斷法的 關(guān)注 重心并 不是競(jìng)爭(zhēng) 本身，競(jìng)爭(zhēng)只起到橋 梁 或工具的作用，反壟斷法 真正關(guān)注的，是競(jìng)爭(zhēng) 所能起到的 作用或產(chǎn)生的 效果。④筆者同意這種將維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)理解為體現(xiàn)“工具價(jià)值”的“手段”或“基本目標(biāo)”的觀點(diǎn)。⑤維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，只是反壟斷法用來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而采用的方法，而反壟斷法的目標(biāo)應(yīng)該是蘊(yùn)含在這種方法之后的一系列價(jià)值理念，而這種價(jià)值理念，正是立法者意欲通過(guò)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù)來(lái)貫徹的。

美國(guó)聯(lián)邦最高法院曾在判例中評(píng)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值：“競(jìng)爭(zhēng)最終不但能帶來(lái)更低的價(jià)格，還能帶來(lái)更好的產(chǎn)品和服務(wù)，競(jìng)爭(zhēng)是自由市場(chǎng)中最好的資源配置方式”。⑥一個(gè)充滿活力的市場(chǎng)需要通過(guò)維護(hù)公平、健康的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，從而給所有市場(chǎng)參與者帶來(lái)進(jìn)行資源有效配置及利用的自由及動(dòng)力，經(jīng)營(yíng)者提高生產(chǎn)效率，促進(jìn)科技創(chuàng)新及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使廣大的消費(fèi)者最終獲益，這正是反壟斷法立法時(shí)希望達(dá)到的。而要達(dá)到這些效果的前提之一，是必須使良好的競(jìng) 爭(zhēng) 狀態(tài) 得到 維持。正因如此，反 壟斷法首先需要通過(guò)各種手段 維護(hù)好市場(chǎng) 競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，以此作為基本 目標(biāo)，進(jìn)而最終 能夠達(dá)到“公平與效率的平衡、保護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益”⑦的終極目標(biāo)。⑧

(三)監(jiān)督制度是符合反壟斷立法目的的

救濟(jì)制度作為反壟斷法下的一個(gè)特殊制度，其中，救濟(jì)措施的制定的出發(fā)點(diǎn)就是維護(hù)可能會(huì)被經(jīng)營(yíng)者集中交易打破的良好競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。歐盟在其制度中進(jìn)一步設(shè)立了監(jiān)督制度的目的就是為了使救濟(jì)措施能夠良好的發(fā)揮調(diào)控競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的作用，其包含著公共利益保障機(jī)制、執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制和司法審查機(jī)制三種不同的監(jiān)督機(jī)制。這一系列監(jiān)督機(jī)制是為了讓救濟(jì)措施能夠更充分有效地發(fā)揮其維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的目標(biāo)而設(shè)定的，它們的共同目標(biāo)之一便是為救濟(jì)措施能夠有效地消除可能的反競(jìng)爭(zhēng)顧慮保駕護(hù)航。

在對(duì)維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的目的的實(shí)現(xiàn)做出貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，監(jiān)督制度還在輔助實(shí)現(xiàn)反壟斷法的根本目的方面發(fā)揮著重要作用。首先，執(zhí)法機(jī)構(gòu)借助其掌握的公權(quán)力賦予救濟(jì)措施的執(zhí)行力將影響集中交易方、其他相關(guān)經(jīng)營(yíng)者及消費(fèi)者的利益，甚至對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。所以，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶彶樯陥?bào)交易的相關(guān)信息及慎重地做出審查決定，對(duì)于維護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的利益以及涉及整個(gè)社會(huì)的普遍利益來(lái)說(shuō)是十分必要的。通過(guò)增加利害關(guān)系人參與決策程序的程度，借助書(shū)面發(fā)表意見(jiàn)或聽(tīng)證的方式搜集信息以輔助審查決定的合理性評(píng)估，一方面促進(jìn)了救濟(jì)制度運(yùn)行的公正性，另一方面，通過(guò)公眾的力量執(zhí)法機(jī)關(guān)得以更快獲得更豐富的信息，使得執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠更有效率地進(jìn)行審查并做出決定。

其次，救濟(jì)措施的執(zhí)行是一個(gè)需要執(zhí)法機(jī)關(guān)與交易當(dāng)事方雙方合作的行為。其中的結(jié)構(gòu)性救濟(jì)措施雖然是雙方經(jīng)過(guò)協(xié)商確定的，但其涉及到剝離義務(wù)人將自己辛勤積累的財(cái)富出讓他人以平衡市場(chǎng)參與者的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。該措施能否有效地執(zhí)行，除了依靠雙方，尤其是交易當(dāng)事方的社會(huì)良知及責(zé)任感，還需要適當(dāng)?shù)臋C(jī)制來(lái)督促救濟(jì)措施公正高效地落實(shí)，避免因利益的趨使而使通過(guò)正當(dāng)程序得出的行政決定遭到忽視。通過(guò)在監(jiān)督制度中設(shè)立聘請(qǐng)獨(dú)立的專業(yè)人員或機(jī)構(gòu)督促救濟(jì)措施的執(zhí)行并設(shè)定定期報(bào)告的義務(wù)，可以節(jié)約大量的執(zhí)法成本，有效提高執(zhí)法效率及公正性，同時(shí)也能促進(jìn)相關(guān)專業(yè)行業(yè)的發(fā)展。

第三，由于對(duì)集中交易進(jìn)行審查并決定采取救濟(jì)措施來(lái)有效維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的前提是假設(shè)公權(quán)力得到良好地運(yùn)用，這就需要適當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)約束執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力以確保其能公正地得到行使。對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，考慮整個(gè)社會(huì)層面的公共利益的最大化的要求與其說(shuō)是執(zhí)法目的，不如說(shuō)是對(duì)執(zhí)法權(quán)力的約束，因?yàn)椤肮矙C(jī)構(gòu)更傾向于追求部門利益最大化”。⑨救濟(jì)制度恰是一種公權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)的手段，在制度設(shè)計(jì)中加入監(jiān)督制度以制衡公權(quán)力，無(wú)疑是對(duì)反壟斷法保護(hù)公共利益的目標(biāo)的很好回應(yīng)。

通過(guò)上述分析，無(wú)論從反壟斷法的基本目標(biāo)還是根本目標(biāo)來(lái)看，監(jiān)督制度是符合反壟斷法的立法目的的。通過(guò)這種監(jiān)督制度所發(fā)揮的督促作用，救濟(jì)措施不但得以更好地維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，還從多個(gè)層面保護(hù)了消費(fèi)者權(quán)益和社會(huì)公共利益，使反壟斷法在調(diào)整經(jīng)營(yíng)者集中、維護(hù)公平與高效的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境上發(fā)揮積極的作用。

三、設(shè)立經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的監(jiān)督制度的法律依據(jù)

監(jiān)督制度不但在回應(yīng)反壟斷法的立法目的上體現(xiàn)出其設(shè)立的合理性，在中國(guó)既有的重要法律規(guī)定中依然可以尋找到設(shè)立該制度的依據(jù)。

首先，設(shè)立監(jiān)督制度的法律依據(jù)可以追根溯源到國(guó)際人權(quán)法所明確的對(duì)多項(xiàng)基本人權(quán)的保護(hù)，尤其是關(guān)于保護(hù)經(jīng)濟(jì)、財(cái)產(chǎn)和司法救濟(jì)等方面的基本權(quán)利的規(guī)定。在我國(guó)，關(guān)于上述人權(quán)保護(hù)方面的規(guī)定，可以從我國(guó)憲法“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”、“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持……傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督”和“保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定中所體現(xiàn)出來(lái)的憲法精神中找到依據(jù)。上述關(guān)于人權(quán)的規(guī)定為監(jiān)督制度的設(shè)立在根本法的層面提供了法理支持，是該制度設(shè)立的重要法律依據(jù)。

其次，救濟(jì)制度作為反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)的一項(xiàng)重要行為，我國(guó)行政法中對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為及相對(duì)人的權(quán)利及義務(wù)的原則及規(guī)則的規(guī)定為設(shè)立監(jiān)督制度提供了依據(jù)。其中，我國(guó)行政法原則中對(duì)合法行政、合理行政及程序正當(dāng)原則的確立，為監(jiān)督制度督促救濟(jì)措施的制定及實(shí)施遵循法定程序以達(dá)到合理效果的目的提供了依據(jù)及指導(dǎo)。另外，我國(guó)行政訴訟法中將行政機(jī)關(guān)對(duì)法定經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的不法干預(yù)列為可訴對(duì)象的規(guī)定⑩更為監(jiān)督制度中的司法審查機(jī)制提供了依據(jù)。

第三，在我國(guó)，反壟斷法確定了交易方對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)做出的救濟(jì)措施決定不服可以進(jìn)行行政復(fù)議及訴訟的權(quán)利。《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》中則明確了在執(zhí)法機(jī)關(guān)最終確定救濟(jì)措施決定前交易當(dāng)事方書(shū)面發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利及執(zhí)法機(jī)關(guān)聽(tīng)取相關(guān)第三方意見(jiàn)的權(quán)力及義務(wù)。

最后，實(shí)踐中的案例也能發(fā)揮重要的指導(dǎo)借鑒作用。歐盟的部分判例為歐盟監(jiān)督制度的設(shè)立創(chuàng)立了法律基礎(chǔ)。可以說(shuō)，歐洲初審法院和歐洲法院的判例是補(bǔ)充歐盟救濟(jì)制度的制定法的重要法律淵源。在我國(guó)，先例并不能作為正式的法律淵源被引用，但隨著我國(guó)在監(jiān)督制度方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富，既有的經(jīng)驗(yàn)將必然在該制度的立法及執(zhí)法方面的完善上發(fā)揮重要的參考作用。

綜上，無(wú)論是反壟斷法的基本 目標(biāo)或根本 目標(biāo)，監(jiān)督制度是符合反壟斷法的立法目的的。不僅如此，不同位階的法律為監(jiān)督制度提供了不同層次的法律基礎(chǔ)。監(jiān)督制度可以督促救濟(jì)措施得以更好的維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，從多層面保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和社會(huì)公共利益，也體現(xiàn)了憲法及行政法的精神。因此，設(shè)立經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)措施的監(jiān)督制度是合法的。

[ 注 釋 ]

①蘇永欽.經(jīng)濟(jì)法——已開(kāi)發(fā)國(guó)家的任務(wù)與難題.賴源河.公平交易法新論.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社、元照出版公司，2002：36-37.

②丁茂中，徐士英，著.反壟斷法宗旨研究.經(jīng)濟(jì)法論叢，2008(上卷).60.

③王炳，著.反壟斷非強(qiáng)制性執(zhí)法制度與實(shí)踐分析.法律出版社，2011：23-26.

④劉寧元.反壟斷法政策目標(biāo)的多元化.法學(xué)，2009(10)：7.

⑤黃勇.國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)法研究——競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施中的國(guó)際沖突與合作.法律出版社，2006.3.

⑥黃勇.反壟斷法治與民事救濟(jì).反壟斷法民事救濟(jì)制度比較研究.代序.戴賓，蘭磊，著.法律出版社，2010.2.

⑦饒粵紅.我國(guó)反壟斷法關(guān)于保護(hù)公共利益的目標(biāo)研究.法制與經(jīng)濟(jì)，2008(12)：71.

⑧袁日新.經(jīng)營(yíng)者集中救濟(jì)研究.遼寧大學(xué)博士學(xué)位論文，第32-35頁(yè).

⑨江章橋.論經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查中經(jīng)營(yíng)者程序權(quán)利的保障.中國(guó)政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.11.

⑩《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第11條第3款.