淺談小產(chǎn)權(quán)房的成因與出路*

封丹蕾 劉曉平

西安工程大學(xué)，陜西 西安 710048

一、小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展與現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房是在社會(huì)實(shí)踐中形成的一種稱謂，現(xiàn)行的法律法規(guī)未明確界定小產(chǎn)權(quán)房的概念。本文研究的小產(chǎn)權(quán)房是指在集體所有土地上開發(fā)建設(shè)的，向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的不特定人員進(jìn)行銷售的房屋。由于這些房屋的土地沒有經(jīng)過國家的規(guī)劃，也沒有繳納土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)等費(fèi)用，所以無法獲得國家房管部門頒發(fā)的房屋所有權(quán)證，而是由集體經(jīng)濟(jì)組織即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)向購房者頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，而稱為小產(chǎn)權(quán)房。

2007年政府發(fā)布的購房風(fēng)險(xiǎn)提示提出小產(chǎn)權(quán)房這一說法，引發(fā)社會(huì)對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的思考。我國為了保證糧食的安全生產(chǎn)和社會(huì)的穩(wěn)定，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房一直持否定態(tài)度。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)，住房需求不斷激增，同時(shí)城市規(guī)模的擴(kuò)大在一定程度上損害農(nóng)民的利益，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房不斷發(fā)展壯大，激化社會(huì)矛盾。

二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源分析

(一)城鄉(xiāng)二元化土地制度

我國特有的城鄉(xiāng)二元化土地制度是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源所在，該制度嚴(yán)格限制了我國集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。我國現(xiàn)行的相關(guān)法律將我國土地分為國有土地和集體土地，但只有國有土地能夠直接上市流通，集體土地被限制在土地市場以外而無法自由流轉(zhuǎn)。由于集體土地相比于國有土地，其所有權(quán)和使用權(quán)不具備完整的權(quán)能，集體經(jīng)濟(jì)組織成員缺乏對(duì)集體土地處分權(quán)，集體土地只有在被征收，變?yōu)閲型恋貢r(shí)才能進(jìn)入房地產(chǎn)市場，導(dǎo)致我國的土地管理制度出現(xiàn)二元格局。我國長期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)土地二元化管理體制已不再適應(yīng)深化農(nóng)村體制改革與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房愈演愈烈、屢禁不止。

(二)飛速上漲的商品房價(jià)格

住有所居，是一個(gè)基本的民生問題。近年來我國房價(jià)飛速上漲，大部分人因?yàn)闊o法支付過高的房價(jià)，而無法擁有自己的住房。近幾年，雖然保障性住房建設(shè)解決了部分低收入家庭的住房問題，但與對(duì)城市住房具有強(qiáng)烈需求的龐大低收入群體，保障性住房仍是杯水車薪。雖然政府一直在采取措施積極干預(yù)，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場的調(diào)控，努力抑制房價(jià)的非理性增長。雖然各地陸續(xù)出臺(tái)應(yīng)對(duì)措施，卻無法阻擋房地產(chǎn)市場的進(jìn)一步擴(kuò)張，房價(jià)越調(diào)越高。開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房成本低廉，滿足中低收入群體的住房需求，刺激著小產(chǎn)權(quán)房如火如荼的發(fā)展。

(三)保障體系的不完善

由于我國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致對(duì)城市住宅的需求的增加。大部分人群因有限的收入而無力支付高昂的商品房，并且經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房數(shù)量較少且嚴(yán)格限制了購買標(biāo)準(zhǔn)，無法從根本上解決住房問題，導(dǎo)致中低收入者的住房問題得不到保障，而轉(zhuǎn)向購買廉價(jià)的小產(chǎn)權(quán)房。

(四)不同主體之間存在利益博弈

小產(chǎn)權(quán)房的交易過程涉及的利益主體有城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民、政府、房地產(chǎn)開發(fā)商。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房有利可圖，所以不同的利益主體都有極大的動(dòng)力推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)。城鎮(zhèn)居民購買價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房，不僅可以滿足基本的居住需求，還可以付出較小的代價(jià)作為投資的房產(chǎn)來增加財(cái)富。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民通過轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)獲得更多的收益，多于國家征收土地時(shí)給予的征地補(bǔ)償款。房地產(chǎn)開發(fā)商直接從農(nóng)民手中買地建房，可以逃避政府監(jiān)管，省去中間差價(jià)，降低建房成本，從而獲得更大財(cái)富。

三、小產(chǎn)權(quán)房合法化建議

(一)小產(chǎn)權(quán)房合法化的必要性

1.有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國城市化已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)較高的發(fā)展水平。與此同時(shí)，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)資源的流動(dòng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程，束縛了城市化向更高的水平發(fā)展。小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生打破了城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)帶來的尷尬局面，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。首先，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)及其合法化將帶動(dòng)農(nóng)村交通、教育、醫(yī)療等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)揮發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。其次，小產(chǎn)權(quán)房的存在在一定程度上緩解了城市住房、資源消耗等壓力，提高了資源的利用效率。所以小產(chǎn)權(quán)房合法化對(duì)于加快新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展具有重大的意義。

2.有利于促進(jìn)我國房地產(chǎn)市場住房保障體系的多元化發(fā)展

面對(duì)不斷增長的住房需求和不完善的住房保障體系，我國小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生，如火如荼的發(fā)展起來。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)緩解了經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等保障性住房供給不足的難題，同時(shí)可以滿足大部分中低收入群體的購房需求。一方面，小產(chǎn)權(quán)房可以轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》?，減輕政府提供經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的壓力。另一方面，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)降低了房地產(chǎn)開發(fā)的成本，從而降低了購房者的購房成本，對(duì)于平衡房地產(chǎn)市場的價(jià)格也具有一定的積極作用。所以說，小產(chǎn)權(quán)房的合法化有利于推動(dòng)我國房地產(chǎn)市場向多元化方向發(fā)展。

3.有利于增加農(nóng)民土地收益

針對(duì)大量存在的小產(chǎn)權(quán)房，一味地否認(rèn)其存在價(jià)值，盲目地一刀切解決問題。不僅損害農(nóng)民的權(quán)益，激起農(nóng)民的不滿情緒，影響社會(huì)穩(wěn)定；同時(shí)盲目地拆除小產(chǎn)權(quán)房也是一種資源的浪費(fèi)，政府需要付出大量的人力、財(cái)力、物力。小產(chǎn)權(quán)房的合法化對(duì)于緩和農(nóng)民和政府之間的矛盾，保持社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。一方面，小產(chǎn)權(quán)房的合法化使得農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的增值收益，增加了農(nóng)民收入，提高生活質(zhì)量。另一方面，小產(chǎn)權(quán)房有助于提高土地資源的利用效率。減少土地閑置和浪費(fèi)土地的現(xiàn)象。使我國土地規(guī)劃更合理，更高效。

(二)小產(chǎn)權(quán)房合法化途徑建議

1.明確小產(chǎn)權(quán)房的法律地位，加快集體土地流轉(zhuǎn)的立法工作

小產(chǎn)權(quán)房問題在立法上存在空白，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)都未對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行明確的定義，未對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)進(jìn)行具體詳細(xì)的規(guī)定，在全國范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，導(dǎo)致各地在解決小產(chǎn)權(quán)房問題時(shí)都是結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制宜地采取相應(yīng)的對(duì)策，而得不到好的治理解決。所以應(yīng)加快小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)立法，明確小產(chǎn)權(quán)房的法律地位，使解決小產(chǎn)權(quán)房問題做到有法可依。同時(shí)應(yīng)盡快建立科學(xué)的集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。城鄉(xiāng)二元化土地制度是我國小產(chǎn)權(quán)房存在的根源，基于此，我國應(yīng)加快集體土地流轉(zhuǎn)的立法工作，取消集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的種種限制，明確規(guī)定集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、程序等等，允許集體土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。

2.完善城鄉(xiāng)居民住房供應(yīng)制度，加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)

小產(chǎn)權(quán)房問題反映了我國住房保障體系的不健全。完善城鄉(xiāng)居民住房供應(yīng)制度，加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)，首先，擴(kuò)大適用保障性住房的主體范圍，讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口也可以享受保障型住房的福利。其次，增加保障性住房的數(shù)量，小產(chǎn)權(quán)房通過補(bǔ)辦手續(xù)，補(bǔ)交費(fèi)用，政府收購轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)適用房或廉租房等保障性住房。再次，加強(qiáng)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)保障性住房的監(jiān)管，監(jiān)督保障性住房的分配程序，盡快解決出現(xiàn)的問題。

3.分類處理現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房

小產(chǎn)權(quán)房類型多樣，一刀切的解決辦法無法合理有效的解決小產(chǎn)權(quán)房問題，應(yīng)采取分類處理的方法，對(duì)于不同類型，不同建設(shè)階段的小產(chǎn)權(quán)房給予不同的處理。針對(duì)建設(shè)在宅基地和集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，由于此類房屋是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)發(fā)放產(chǎn)權(quán)證明，而不是法律規(guī)定的縣級(jí)以上房屋權(quán)屬登記管理部門頒發(fā)，不具有國家承認(rèn)的法律效力。但這類小產(chǎn)權(quán)房的存在，在一定程度上滿足了中低收入者的住房需求，緩解了居住壓力。筆者認(rèn)為，建設(shè)在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房若房屋質(zhì)量合格達(dá)標(biāo)，并且符符合城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的，在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)、補(bǔ)繳出讓金和各種稅費(fèi)之后應(yīng)當(dāng)由房屋權(quán)屬登記管理部門頒發(fā)正式的產(chǎn)權(quán)證明，或者政府通過收購等方式將這些小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)適用房或廉租房等保障性住房。若房屋質(zhì)量未達(dá)標(biāo)或不符合城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)全部拆除。針對(duì)建設(shè)在農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，要堅(jiān)決拆除取締，保護(hù)我國耕地。

4.構(gòu)建合理的土地收益分配機(jī)制

構(gòu)建合理的土地收益分配機(jī)制，打破政府對(duì)土地市場的高度控制，使集體組織和農(nóng)民能夠參與到土地收益分配過程中來。一方面，完善土地的征地制度，使農(nóng)民拿到的征地補(bǔ)償金額符合公平公正機(jī)制。另一方面，逐步推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地一元制度的建立。賦予農(nóng)民在集體土地上開發(fā)建設(shè)的權(quán)利，逐步實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地同地同權(quán)同價(jià)。

小產(chǎn)權(quán)房的存在滿足了中低收入群體的住房需求，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，增加農(nóng)民收入等等，所以逐步實(shí)現(xiàn)合法化是解決目前小產(chǎn)權(quán)房問題的最佳途徑。打破不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的城鄉(xiāng)土地二元制度，明確小產(chǎn)權(quán)房的法律地位，加快集體土地流轉(zhuǎn)的立法工作，構(gòu)建合理的土地收益分配機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民的土地利益，使小產(chǎn)權(quán)房問題得到很好的解決，促進(jìn)共同發(fā)展。