行政違法行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境與制度完善

王 寧 王曉儒

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

十八屆四中全會提出要完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，最高人民檢察院也在之后發(fā)布了落實十八屆四中全會思想的意見。檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治國家的進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，充分利用檢察建議的靈活高效性，監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，盡快實現(xiàn)檢察建議法制化，完善違法行政行為檢察建議制度，從而實現(xiàn)我國治理能力和治理水平的大幅提升。在全面推進(jìn)依法治國、深化司法體制改革的大背景下，對行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍、方式和程序等方面進(jìn)行完善，進(jìn)而構(gòu)建我國的行政違法行為檢察監(jiān)督機(jī)制，這不僅有利于推動其理論的發(fā)展，更是解決了監(jiān)督依據(jù)的問題，也有利于促使檢察權(quán)回歸到憲法賦予的法律監(jiān)督權(quán)定位。因此我們在正確理解、準(zhǔn)確把握的基礎(chǔ)上，積極探索，正視現(xiàn)實中的困境，力推制度的完善，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的正當(dāng)性

(一)憲法依據(jù)

我國《憲法》明確規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，國家通過根本法的方式將檢察監(jiān)督權(quán)賦予檢察院，確立了人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中的特殊地位，[1]這也意味著檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)不僅針對司法機(jī)關(guān)的行為，也應(yīng)囊括行政機(jī)關(guān)的行政行為?！稇椃ā焚x予檢察機(jī)關(guān)以國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)、審判權(quán)、及至立法權(quán)依法實施法律監(jiān)督。因此，法律可以具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍，并根據(jù)實際需要進(jìn)行調(diào)整。[2]

(二)法律依據(jù)

我國《人民檢察院組織法》第1條對檢察機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行了定位，指明檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，[3]因此實踐中將行政違法行為納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍有據(jù)可依。我國《刑法》和《刑事訴訟法》也規(guī)定，對行政權(quán)的監(jiān)督還包括對于國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪，人民檢察院依法追究刑事責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)對違法行政行為進(jìn)行查處和提起公訴的過程。因此，檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督具有法律依據(jù)，也是其職責(zé)所在。

(三)法理依據(jù)

西方國家普遍奉行三權(quán)分立原則，立法、行政和司法相互制約，檢察機(jī)關(guān)的主要職能在于偵查和起訴，檢察權(quán)的性質(zhì)大多定位為行政權(quán)。“我國沒有實行三權(quán)分立的政治體制，而是富有中國特色的人民代表大會制度，在我國權(quán)力體系中，檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)同是立法權(quán)之下的二級權(quán)力?！盵4]在我國政治體制之下，為了保障實施權(quán)力的正當(dāng)運(yùn)行，就有必要設(shè)置一個專門的監(jiān)督者，實現(xiàn)權(quán)力之間的監(jiān)督制約。

二、我國行政違法行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)實困境

(一)缺乏法律支撐

當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的最大阻礙就是缺乏明確的法律規(guī)定，[5]導(dǎo)致行政違法行為檢察監(jiān)督制度先天不足。如《人民檢察院組織法》中沒有對檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督予以授權(quán)，而《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》法律位階較低，我國《人民檢察院組織法》規(guī)定檢察院職權(quán)中沒有寫明檢察院具有提出檢察建議的職權(quán)。有學(xué)者提出，以檢察院的實際操作為例，對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督時，往往是引用《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定及其它一些規(guī)范性法律文件內(nèi)容予以處理。[6]在缺乏法律依據(jù)的前提下，監(jiān)督糾正違法行政行為檢察監(jiān)督機(jī)制的正當(dāng)性大打折扣并且也很難發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督糾正效果。因此，通過修改檢察院組織法明確賦予檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督權(quán)，已成為當(dāng)務(wù)之急。

其次，違法行政行為檢察建議制度沒有一套完整的運(yùn)行機(jī)制。盡管2009年11月最高檢出臺了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，但是仔細(xì)閱讀該規(guī)定的內(nèi)容后會發(fā)現(xiàn)它的規(guī)定十分籠統(tǒng)、簡單，缺少對違法行政行為檢察建議的適用范圍、程序、反饋機(jī)制等運(yùn)行機(jī)制的規(guī)定，規(guī)定的缺失將會阻礙檢察建議在監(jiān)督糾正違法行政行為中發(fā)揮應(yīng)有的效果，因此，完善違法行政行為檢察建議制度的運(yùn)行機(jī)制是十分迫切的。

(二)監(jiān)督方式單一

檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為做出的處理包括檢察建議、發(fā)布糾正違法通知等。主要功能在于指出、提醒行政機(jī)關(guān)的違法情形，使行政機(jī)關(guān)能夠及時糾正，并且在今后類似的行政行為中不再出現(xiàn)。事實上，行政行為一旦違法，行政機(jī)關(guān)很難“低頭認(rèn)錯”，自己主動糾正錯誤的可能性較低。這兩種監(jiān)督手段都只是建議性質(zhì)的，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。檢察建議在監(jiān)督糾正違法行政行為中發(fā)揮了積極作用的同時，也暴露出了一些弊端亟待完善，以期發(fā)揮更加重要的作用。另外，當(dāng)事人通過復(fù)議或者訴訟糾正違法行政行為的周期較長，除行政機(jī)關(guān)自己改變違法行政行為外，一般會在完成行政復(fù)議或者行政訴訟程序后，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院相關(guān)審理結(jié)果要求其糾正，其程序太過冗長和復(fù)雜，以至于難以及時保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益。因此，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，僅僅依靠檢察建議和糾正違法通知是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

(三)柔和性監(jiān)督導(dǎo)致效力過低

檢察建議只是檢察監(jiān)督其中的一種手段，但是在實踐中卻成了監(jiān)督的主要手段。[7]毋庸置疑的是，受地方財政和資源分配的影響，檢察權(quán)在與行政權(quán)對抗時處于弱勢。實際運(yùn)行中對行政違法行為的監(jiān)督方式幾乎都是檢察建議，再強(qiáng)勢一點(diǎn)的也不過是糾正違法通知，檢察權(quán)幾乎完全淪為建議權(quán)。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)主要針對某一具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，對類案具體行政行為的監(jiān)督較少，實踐中檢察建議的適用存在“兩多兩少”現(xiàn)象，即當(dāng)前從個案、微觀角度提出改進(jìn)工作的檢察建議較多；對完善部門規(guī)章制度和強(qiáng)化思想、法制教育提出的檢察建議多，而對發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為向有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察或自偵部門提出處理意見的檢察建議少，這在一定程度上導(dǎo)致了檢察建議的柔性過多、剛性不足。司法實踐中受績效考核影響存在分拆案件的問題，個別地方存在將某類具有普遍性、典型性類案人為的分拆為若干案件，這嚴(yán)重影響了檢察監(jiān)督權(quán)威。個別地方檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍過于寬泛，對某一具體行政行為的監(jiān)督引用法律依據(jù)不充分、分析論證過于簡單，存在淪陷于“一般監(jiān)督”或“全面監(jiān)督”范疇的擔(dān)憂。同時，個別行政機(jī)關(guān)存在抵觸情緒，對檢察建議存在不及時回復(fù)或者回復(fù)無實質(zhì)性內(nèi)容的問題，導(dǎo)致監(jiān)督效果不夠理想、大打折扣。

(四)檢察建議程序存在不足

目前，檢察建議程序規(guī)定并不完善，首先，在實踐中人民檢察院在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的亂作為或者不作為行為時，并未確立先行審查程序，存在形式審查和實質(zhì)審查尚未區(qū)分的情況。實質(zhì)審查中審查內(nèi)容太過寬泛，因此耗時太久，在發(fā)現(xiàn)行政違法行為時，為及時保障當(dāng)事人權(quán)益，避免損害加重，進(jìn)行實質(zhì)審查其實是并不妥當(dāng)?shù)?。其次，?dāng)審查認(rèn)定行政機(jī)關(guān)確有違法行政行為時，人民檢察院應(yīng)當(dāng)開始制作檢察建議書，檢察建議程序并未規(guī)定在制作的過程中需要聽取行政相對人的意見。行政行為直接影響的是行政相對人的權(quán)益，其有權(quán)利陳述意見。再次，檢察建議程序中并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在收到行政機(jī)關(guān)的回復(fù)后文檔和材料如何處理，這些書面材料十分重要，因為后續(xù)很可能出現(xiàn)的行政公益訴訟、抗訴等，這些書面材料將會成為有力的憑證。最后，檢察建議程序中并未規(guī)定信息公開，監(jiān)督的關(guān)鍵在于程序正當(dāng)，人民檢察院發(fā)出的檢察建議書以及行政機(jī)關(guān)的反饋等書面材料(除涉及國家秘密的之外)等信息應(yīng)當(dāng)公開。

從提高檢察建議的質(zhì)量而言，乃至從檢察監(jiān)督的整體來說，沒有建立長效工作機(jī)制，普遍缺乏針對性和專業(yè)性，監(jiān)督的不能僅是些不疼不癢的小事，實踐中檢察機(jī)關(guān)往往對行政機(jī)關(guān)比較“客氣”，進(jìn)行監(jiān)督的行政行為也要看當(dāng)?shù)卣摹把凵?，這樣就更不能保障檢察監(jiān)督的效力。對于某些專業(yè)性較強(qiáng)的行政行為，往往缺乏專業(yè)知識和技能，往往難以說服做出行政違法行為的行政機(jī)關(guān)。檢察監(jiān)督缺乏指導(dǎo)性，只注重個案監(jiān)督，而忽略了從個案中發(fā)現(xiàn)普遍存在的共性問題，而且缺乏對反饋內(nèi)容的審查，審查行政執(zhí)法部門對檢察建議是否落到實處，是否真正解決了行政行為違法性的問題等，缺少反饋機(jī)制。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督的完善建議

遵循檢察監(jiān)督價值定位，結(jié)合司法實踐中存在的問題，立足當(dāng)前新形勢下的發(fā)展需要，為進(jìn)一步完善行政違法行為檢察監(jiān)督制度，把其納入法治化軌道，應(yīng)從以下幾個方面作出努力。

(一)完善立法以提供法律支撐

現(xiàn)行檢察院組織法所列檢察機(jī)關(guān)的五項職權(quán)中并沒有行政違法行為監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致實踐中檢察機(jī)關(guān)缺乏直接對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)。為彌補(bǔ)立法不足，部分地方檢察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法部門聯(lián)合制定規(guī)范性文件賦予檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督權(quán)，但低位階的立法違反了公權(quán)法定原則，根據(jù)立法法的規(guī)定，人民檢察院的職權(quán)只能通過制定法律授予。因此，通過修改檢察院組織法賦予檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督權(quán)，已成為當(dāng)前解決監(jiān)督不力問題的當(dāng)務(wù)之急。[8]同時統(tǒng)一和細(xì)化行政違法行為檢察監(jiān)督的規(guī)定，對行政違法行為檢察監(jiān)督的性質(zhì)、范圍、方式、程序、效力等作出明確規(guī)定，[9]并賦予檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為更加完備的檢察權(quán)能，以扭轉(zhuǎn)當(dāng)前行政違法行為檢察監(jiān)督無法可依、無章可循的尷尬局面。

(二)拓展監(jiān)督范圍

當(dāng)前司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)在行使行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)時，主要針對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，但是對于一些抽象的行政行為進(jìn)行監(jiān)督?jīng)]有涉及。由于制定行政規(guī)范性文件的主體、程序等方面的差異，導(dǎo)致一些行政規(guī)范性文件帶有濃厚的部門利益及管理色彩，存在不規(guī)范甚至不合法之處。其中存在的輕微瑕疵或重大而明顯的瑕疵，導(dǎo)致一些人鉆空子謀取不當(dāng)利益或遭受沒必要的損失。從某種程度上講，這些“紅頭文件”帶有明顯的擴(kuò)權(quán)性，其給社會造成的破壞性和危害性比具體違法行政行為對公益的危害性更大。因此，為保證法治統(tǒng)一、正確實施，加強(qiáng)對抽象行政行為的監(jiān)督極為必要。

(三)豐富監(jiān)督方式

作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，僅僅依靠檢察建議和糾正違法通知是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)當(dāng)要有“特殊手段”，以彌補(bǔ)現(xiàn)有手段的不足，讓行政機(jī)關(guān)不想違法、不敢違法、不能違法。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)探索建立檢察令狀制度，“檢察令狀制度主要借鑒英國的司法令狀制度，對行政行為起到禁止、阻止和執(zhí)行的法律效果，強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行或停止有關(guān)行為”。[10]相對于檢察建議和糾正違法通知而言，檢察令狀具有執(zhí)行力，應(yīng)當(dāng)先予執(zhí)行。由于檢察令狀的強(qiáng)制性，能夠直接制約行政行為，因而應(yīng)嚴(yán)格限制其范圍和適用情形，這一制度需要結(jié)合我國現(xiàn)實情況，深入地探討和精密的程序設(shè)計。

(四)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)

調(diào)查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督工作的前提和保障，否則就難以真正落實。在檢察監(jiān)督的過程中，需要賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，否則便可能面臨缺乏強(qiáng)制力的困境。目前，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以行使調(diào)查權(quán)的規(guī)范性文件還比較分散，只有行政訴訟監(jiān)督等規(guī)定了調(diào)查權(quán)，而在行政違法行為檢察監(jiān)督則無明確的法律依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)能否進(jìn)行調(diào)查核實取決于行政機(jī)關(guān)是否愿意配合工作。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)在行政違法行為檢察監(jiān)督中的調(diào)查權(quán)，并從啟動方式、決定程序、保障機(jī)制提升其可操作性。

(五)完善檢察建議程序

隨著法治和實踐需要，要擴(kuò)充到督促起訴和行政公益訴訟，至于適用的條件在此不再贅述。在此著重從規(guī)范檢察建議的角度來論證完善監(jiān)督方式。在探索新型監(jiān)督方式的同時，應(yīng)對檢察建議的程序加以規(guī)制。人民檢察院在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的亂作為或者不作為行為時，應(yīng)當(dāng)由檢察官先自行審查，鑒于檢察建議的非強(qiáng)制性特征，筆者認(rèn)為檢察官審查行政機(jī)關(guān)的亂作為或不作為是一種形式審查，只要行政機(jī)關(guān)的行政行為形式上不符合行政法的有關(guān)規(guī)定，即可向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。當(dāng)審查認(rèn)定行政機(jī)關(guān)確有違法行政行為時，人民檢察院應(yīng)當(dāng)開始制作檢察建議書，在制作的過程中還需要聽取行政相對人的意見。因為行政行為直接影響的是行政相對人的權(quán)益，因此，檢察官在制作檢察建議書時應(yīng)當(dāng)聽取行政相對人的意見并且將行政相對人的意見一并寫入檢察建議書。檢察機(jī)關(guān)在收到行政機(jī)關(guān)的回復(fù)以后應(yīng)當(dāng)存檔留存，為后續(xù)可能出現(xiàn)的行政公益訴訟、抗訴提供書面材料。人民檢察院發(fā)出的檢察建議書以及行政機(jī)關(guān)的反饋等書面材料除涉及國家秘密的之外應(yīng)當(dāng)向全社會公開。

從提高檢察建議的質(zhì)量而言，要注重針對性，需要研究分析行政執(zhí)法部門的工作流程及有關(guān)專業(yè)規(guī)定，注意發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法的深層次問題，提出具體可行的建議，防止泛泛而談；要注重指導(dǎo)性，對普遍存在的共性問題加強(qiáng)調(diào)查研究，提升檢察建議的指導(dǎo)性，力爭使每件檢察建議都收到實效；注重把對事和對人的處理結(jié)合起來，不斷增強(qiáng)檢察建議的剛性；注重對反饋內(nèi)容的審查，審查行政執(zhí)法部門對檢察建議是否落到實處，是否單純采取“檢查”、“抽查”來應(yīng)對檢察建議而沒有建立長效工作機(jī)制等。

四、結(jié)論

依照現(xiàn)代司法理念，司法正義的實現(xiàn)，需要構(gòu)建起審判權(quán)與檢察權(quán)的“雙中心”體制，強(qiáng)化檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性和檢察機(jī)關(guān)在司法活動中的監(jiān)督地位。迄今為止，我國司法改革的目標(biāo)仍未完全實現(xiàn)，檢察制度的改革，是司法改革的重要組成部分，近年來一直向縱深推進(jìn)，檢察制度中的刑事檢察監(jiān)督已發(fā)展得相對穩(wěn)定，民事行政檢察監(jiān)督由于起步較晚，仍存較大的發(fā)展空間。因為涉及到檢察權(quán)配置，以及檢察權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的構(gòu)建問題，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正行政違法行為制度的實行目前尚處于探索階段，尚沒有全面推行。從檢察改革的趨勢看，隨著人們權(quán)利意識的增強(qiáng)，民事行政檢察監(jiān)督案件的總量將呈上升趨勢，檢察監(jiān)督的范圍和渠道會更加寬泛，民行檢察監(jiān)督會有更大的發(fā)展空間和用武之地。檢察機(jī)關(guān)督促糾正行政違法行為，是檢察業(yè)務(wù)中頗具特色的一部分，是檢察監(jiān)督制度中的改革創(chuàng)新，制度的構(gòu)建與推行必將有助于構(gòu)建檢察權(quán)與行政權(quán)的良性關(guān)系，推動司法改革的深入開展。