礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性還原的法律實(shí)現(xiàn)

孫 哲

上海政法學(xué)院，上海 201701

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的路徑依賴是制度轉(zhuǎn)型，法律制度作為社會(huì)變遷的工具，不僅是社會(huì)現(xiàn)實(shí)的反映，而且是達(dá)成社會(huì)現(xiàn)實(shí)的手段。[1]既然政府主導(dǎo)分配過(guò)程是導(dǎo)致頁(yè)巖氣礦業(yè)權(quán)分配不公的主要原因，[2]那么就應(yīng)該通過(guò)法律轉(zhuǎn)型，變政府分配為競(jìng)爭(zhēng)取得，在礦業(yè)權(quán)分配環(huán)節(jié)構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)公平分配的目標(biāo)。

一、物權(quán)法將礦業(yè)權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)

2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》在第三編“用益物權(quán)”中規(guī)定，依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)受到法律保護(hù)，[3]以民事基本法的形式，確定了探礦權(quán)、采礦權(quán)的用益物權(quán)屬性。這一規(guī)定對(duì)我國(guó)礦業(yè)法律制度的發(fā)展具有重要意義，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

(一)明確了礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)

礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)取得的前提條件，如果礦業(yè)權(quán)屬于人身權(quán)或者行政權(quán)，則無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行分配。盡管能否將礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)在學(xué)界存在爭(zhēng)議，但是礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性卻是毋庸置疑的。財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本特征是權(quán)利可以轉(zhuǎn)移，能夠直接為權(quán)利人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。[4]礦業(yè)權(quán)以勘探、開(kāi)采礦產(chǎn)資源為基本內(nèi)容，能夠直接為礦業(yè)權(quán)人帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，且不以特定身份為前提，在符合條件的情況下可以自由流轉(zhuǎn)，所以具有明顯的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。作為調(diào)整財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系的基本法律，《物權(quán)法》將礦業(yè)權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，既肯定了礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，又明確了礦業(yè)權(quán)的民事權(quán)利歸屬。

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)應(yīng)該屬于私權(quán)范疇。公權(quán)是指國(guó)家依法賦予的、以國(guó)家強(qiáng)制力為保障的、以管理社會(huì)公共事務(wù)并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目的的一種權(quán)力；私權(quán)是在公權(quán)的范圍之外，公民、法人和其他組織在社會(huì)生活中所享有的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)本質(zhì)上是一種私權(quán)，但不同于傳統(tǒng)的私權(quán)，礦業(yè)權(quán)是帶有公權(quán)色彩的私權(quán)。將礦業(yè)權(quán)歸類為私權(quán)，意在強(qiáng)調(diào)礦業(yè)權(quán)的取得以當(dāng)事人意思自治為原則，只要當(dāng)事人協(xié)商一致，意欲勘探、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的市場(chǎng)主體即可從資源所有權(quán)人處取得礦業(yè)權(quán)，無(wú)需國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。當(dāng)然，基于礦產(chǎn)資源的稀缺性和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，礦業(yè)權(quán)在取得和行使過(guò)程中應(yīng)該受到政府管制，以確保礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用?，F(xiàn)實(shí)中，這種政府管制通常表現(xiàn)為許可證管理，即政府部門(mén)向礦業(yè)權(quán)人頒發(fā)許可證，并對(duì)其生產(chǎn)過(guò)程實(shí)施必要監(jiān)管。因此，礦業(yè)權(quán)這種“私權(quán)”帶有一定的“公權(quán)色彩”，但是這并不影響礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性。

(二)為礦業(yè)法律制度轉(zhuǎn)型指明方向

《物權(quán)法》是調(diào)整財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系的基本法律，《物權(quán)法》頒布之后，《礦產(chǎn)資源法》的轉(zhuǎn)型應(yīng)該以《物權(quán)法》的規(guī)定為基本原則，逐步放松對(duì)礦業(yè)權(quán)的行政管理，還原礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性?！兜V產(chǎn)資源法》與《物權(quán)法》的關(guān)系可以從以下兩個(gè)方面來(lái)解讀：

首先，不能將《礦產(chǎn)資源法》視為《物權(quán)法》的特別法，不能適用“特別法優(yōu)先于普通法”的原則。[5]根據(jù)《立法法》的規(guī)定，“特別法優(yōu)先于普通法”的適用前提是兩部法律屬于同一立法機(jī)關(guān)制定的同一層級(jí)的法律?！段餀?quán)法》是由全國(guó)人大制定的民事基本法律，《礦產(chǎn)資源法》是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，由于兩部法律的層級(jí)不同，所以不能適用“特別法優(yōu)先于普通法”的原則，《礦產(chǎn)資源法》必須遵守《物權(quán)法》的規(guī)定。

其次，單行法調(diào)整并不能替代一般法的調(diào)整。在《物權(quán)法》頒布以后，《物權(quán)法》已然成為調(diào)整財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系的基本法律，有關(guān)礦產(chǎn)資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)的法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)該首先遵守《物權(quán)法》的規(guī)定。盡管《礦產(chǎn)資源法》作為單行立法已經(jīng)對(duì)相關(guān)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行了法律調(diào)整，但是《物權(quán)法》的一般性調(diào)整應(yīng)該優(yōu)先于《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定適用，只有在《物權(quán)法》未予調(diào)整的領(lǐng)域，才能適用《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定。

二、物權(quán)法規(guī)定平等保護(hù)所有財(cái)產(chǎn)權(quán)

(一)《物權(quán)法》確定平等保護(hù)原則

作為規(guī)范民事財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系的基本法律，《物權(quán)法》為各種性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供平等法律保護(hù)。既然礦業(yè)權(quán)被納入《物權(quán)法》的調(diào)整范圍，那么無(wú)論何種性質(zhì)的市場(chǎng)主體取得礦業(yè)權(quán)，都應(yīng)該受到法律的平等保護(hù)。當(dāng)他人的行為侵害礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利時(shí)，礦業(yè)權(quán)人可以行使物上請(qǐng)求權(quán)，要求停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠償損失。

(二)企業(yè)礦業(yè)權(quán)應(yīng)該受到平等保護(hù)

在《物權(quán)法》頒布之前，《礦產(chǎn)資源法》對(duì)國(guó)有礦山企業(yè)、集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦者的法律地位進(jìn)行了區(qū)別對(duì)待。現(xiàn)實(shí)中，政府部門(mén)據(jù)此不僅在礦業(yè)權(quán)審批過(guò)程中傾向于國(guó)有企業(yè)，維護(hù)國(guó)有企業(yè)對(duì)礦業(yè)權(quán)的壟斷地位，而且對(duì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的礦業(yè)權(quán)提供不同力度的保護(hù)，甚至肆意侵奪民營(yíng)企業(yè)的礦業(yè)權(quán)，這在山西煤炭能源整合過(guò)程中展現(xiàn)的淋漓盡致?！兜V產(chǎn)資源法》根據(jù)所有制性質(zhì)不同進(jìn)行區(qū)別對(duì)待的規(guī)定，不僅違背了平等保護(hù)的民法基本原則，而且破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，成為為礦業(yè)權(quán)不公平分配的直接法律依據(jù)。

《物權(quán)法》中關(guān)于平等保護(hù)的規(guī)定，既彌補(bǔ)了《礦產(chǎn)資源法》的缺陷，又為《礦產(chǎn)資源法》的修訂指明了方向。《物權(quán)法》的規(guī)定，一方面有助于激發(fā)民企活力，促其銳意創(chuàng)新，克服短期效益，進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃，合理開(kāi)發(fā)資源；另一方面，有助于國(guó)有企業(yè)回歸理性，擺脫權(quán)力依賴，專注轉(zhuǎn)型重組，再造治理結(jié)構(gòu)，直面市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)破壞性創(chuàng)新建構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

三、登記取得適應(yīng)物權(quán)法的規(guī)定

(一)礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)用不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得規(guī)定

盡管《物權(quán)法》將礦業(yè)權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，明確了礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，但是并未對(duì)礦業(yè)權(quán)的取得做出規(guī)定。如果將礦業(yè)權(quán)界定為用益物權(quán)或財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，那么礦業(yè)權(quán)的創(chuàng)設(shè)和取得就應(yīng)該準(zhǔn)用物權(quán)取得的相關(guān)規(guī)定。無(wú)論是探礦權(quán)還是采礦權(quán)均與動(dòng)產(chǎn)物權(quán)大相徑庭，因此礦業(yè)權(quán)取得只能準(zhǔn)用不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的規(guī)定，以登記作為礦業(yè)權(quán)取得的標(biāo)志。具體而言，當(dāng)事人簽訂礦業(yè)權(quán)取得合同之后，受讓人應(yīng)該持合同到主管機(jī)關(guān)辦理礦業(yè)權(quán)登記，[6]經(jīng)記載于登記簿上時(shí)礦業(yè)權(quán)設(shè)立，之后主管部門(mén)應(yīng)向礦業(yè)權(quán)人發(fā)放許可證。盡管我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》也要求礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人在取得政府審批之后進(jìn)行登記，但這里登記僅僅是為了行政管理的需要，并不具有創(chuàng)設(shè)礦業(yè)權(quán)的效力，登記之前的政府審批才是《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的礦業(yè)權(quán)創(chuàng)設(shè)行為，這就造成行政權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵蝕?！段餀?quán)法》頒布之后，礦業(yè)權(quán)的取得應(yīng)該以《物權(quán)法》的規(guī)定為準(zhǔn)，將登記作為礦業(yè)權(quán)的生效要件，解除行政權(quán)力對(duì)礦業(yè)權(quán)的束縛，還原礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。

(二)礦業(yè)權(quán)應(yīng)適用物權(quán)法的區(qū)分原則

此外，礦業(yè)權(quán)取得應(yīng)適用我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的區(qū)分原則。根據(jù)《物權(quán)法》第15條的規(guī)定，當(dāng)事人簽訂變動(dòng)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定外，該合同自成立時(shí)生效，是否進(jìn)行登記不影響合同的效力。如果將礦業(yè)權(quán)視為用益物權(quán)或財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，那么上述區(qū)分原則當(dāng)然應(yīng)該適用于礦業(yè)權(quán)取得。具體而言，國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的代表組織與申請(qǐng)人簽訂取得礦業(yè)權(quán)合同，該合同的效力不受礦業(yè)權(quán)登記的影響，即使未予登記，礦業(yè)權(quán)合同依然自成立時(shí)生效。登記之前，申請(qǐng)人的礦業(yè)權(quán)并未生效，任何一方違約，對(duì)方均可依據(jù)合同追究其違約責(zé)任；一經(jīng)登記，申請(qǐng)人即取得礦業(yè)權(quán)，審批機(jī)關(guān)是否發(fā)放許可證并不影響礦業(yè)權(quán)的效力，但未取得許可證不能開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

四、登記對(duì)產(chǎn)權(quán)的羈束弱于審批

(一)登記的法律性質(zhì)應(yīng)為行政行為

從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，登記是一種行政行為，這可以從登記的主體、程序、效力等方面來(lái)進(jìn)行分析。首先，登記的主體包括申請(qǐng)人和登記機(jī)關(guān)。申請(qǐng)人不能自愿選擇是否登記，如果未按法律規(guī)定進(jìn)行登記，則礦業(yè)權(quán)不生物權(quán)效力；登記機(jī)關(guān)及其工作人員必須依法登記，無(wú)正當(dāng)理由拒絕登記、登記錯(cuò)誤、無(wú)故遲延等都需要承擔(dān)行政責(zé)任。其次，登記的程序包括申請(qǐng)、受理、審查、記載等幾個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)有嚴(yán)格的的強(qiáng)制性規(guī)定，當(dāng)事人無(wú)權(quán)進(jìn)行變更。再次，礦業(yè)權(quán)登記的效力是礦業(yè)權(quán)的取得或設(shè)立，這反映了國(guó)家公權(quán)力對(duì)當(dāng)事人處分行為的認(rèn)可，當(dāng)事人無(wú)權(quán)變更登記的效力。由此可見(jiàn)，登記行為無(wú)論是從主體、程序還是效力方面來(lái)分析，都排除了當(dāng)事人意思自治的可能，不符合民事法律行為的基本原則，應(yīng)該認(rèn)定為使一種行政行為。

(二)登記的法律效果在于事后確認(rèn)

根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，登記是行政許可的一種方式，同樣，審批也是行政許可的一種方式，但是二者對(duì)產(chǎn)權(quán)的羈束力存在本質(zhì)區(qū)別。盡管登記是一種行政許可，是礦業(yè)權(quán)的生效要件，但并不代表礦業(yè)權(quán)是由行政機(jī)關(guān)授予的，更不能說(shuō)明行政行為是礦業(yè)權(quán)的來(lái)源和依據(jù)。礦業(yè)權(quán)登記是對(duì)當(dāng)事人合意的事后確認(rèn)，不具有變更當(dāng)事人意思的效果，能否取得礦業(yè)權(quán)完全取決于當(dāng)事人的意思。相比之下，審批對(duì)礦業(yè)權(quán)的管束力遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于登記。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)經(jīng)過(guò)政府審批取得，政府有權(quán)決定是否授予礦業(yè)權(quán)。換句話說(shuō)，能否取得礦業(yè)權(quán)并不取決于當(dāng)事人意志，而是取決于政府意志，即使當(dāng)事人滿足了礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)條件，政府也可以拒絕批準(zhǔn)當(dāng)事人的申請(qǐng)。這種審批制度使得政府在礦業(yè)權(quán)分配過(guò)程中居于主導(dǎo)地位，是造成礦業(yè)權(quán)分配不公的重要原因。

在《物權(quán)法》頒布之后，礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性得到立法確認(rèn)。為了落實(shí)《物權(quán)法》的規(guī)定，應(yīng)該盡快修改《礦產(chǎn)資源法》，變礦業(yè)權(quán)審批為礦業(yè)權(quán)登記，還原礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，為礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。