小額貸款公司①的法律規(guī)制
——以黑龍江省為例

呂紅蕾

黑龍江鴻臻律師事務(wù)所，黑龍江 佳木斯 154004

一、黑龍江省小額貸款公司的現(xiàn)狀

黑龍江省的小額貸款公司始于2008年，至今已經(jīng)有十年之久。其經(jīng)歷了從無到有，從少到多，從不規(guī)范到規(guī)范的發(fā)展歷程。截止2018年3月末已有253家小額貸款公司、從業(yè)人員1976人，實(shí)收資本達(dá)132.47億元，貸款余額達(dá)110.91億元②。雖然相比于東部地區(qū)省份，黑龍江省小額貸款公司的以上各指標(biāo)并不很高，但是根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，早在2015年黑龍江省小額貸款公司的貸款規(guī)模就已經(jīng)超過了在該省的光大銀行、中信銀行、廣發(fā)銀行、民生銀行、錦州銀行、內(nèi)蒙古銀行、營口銀行、昆侖銀行，更超過了該省全部村鎮(zhèn)銀行、外資銀行、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司貸款規(guī)?？偤汀＂劭梢?，小額貸款公司確實(shí)在一定程度上促進(jìn)了黑龍江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

但是在這些繁榮景象的背后，小額貸款公司也存在若干問題，具體為：

(一)存在若干不合規(guī)小額貸款公司。黑龍江省存在大量不具備小額貸款公司的法定設(shè)立條件，但卻以發(fā)放貸款為主要業(yè)務(wù)的“實(shí)質(zhì)上”的小額貸款公司。主要是由于小額貸款公司的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)對于一部分投機(jī)者來說過高，因而就采取了“地下錢莊”的模式。這類“地下錢莊”的運(yùn)作非常不規(guī)范，主要采取民間借貸的方式吸收公眾資金，再將這些資金以貸款的形式發(fā)放出去。而這樣的“地下錢莊”卻不在上文統(tǒng)計(jì)的小額貸款公司的數(shù)量之中，以黑龍江省佳木斯地區(qū)為例在黑龍江省小額貸款公司協(xié)會的會員名錄中有三家會員，但是實(shí)際上“地下錢莊”遠(yuǎn)大于這個(gè)數(shù)字，可見許多不合規(guī)的小額貸款公司是游離于監(jiān)管之外的。目前已經(jīng)有眾多小額貸款公司因資金鏈斷裂而退出金融市場，并且引發(fā)大量的民間借貸訴訟，嚴(yán)重增加了法院的訴累。

(二)小額貸款公司資金來源短缺。根據(jù)《小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)及《黑龍江省小額貸款公司管理辦法》④(以下簡稱《管理辦法》)的規(guī)定可知，小額貸款公司不能吸收公眾存款，缺乏資金來源的渠道，相反社會資金需求量很大，更加劇了小額貸款公司“暗度陳倉”——依靠民間借貸來籌措資金，而這恰恰是被法律所禁止的行為。另外，小額貸款公司吸收的存款一般高于銀行存款利率，致使社會閑置資金大量的流向小額貸款公司，而小額貸款公司的資金又過多的流向消費(fèi)性借貸，會影響生產(chǎn)性企業(yè)的發(fā)展，有違小貸公司助力“三農(nóng)”和小微企業(yè)的初衷。

(三)小額貸款公司貸款資金回收難。首先，與銀行形成鮮明的對比，小額貸款公司的規(guī)模小，財(cái)力弱，為了爭奪市場份額，會發(fā)放一些相較于銀行的“次級貸款”。其次，小額貸款公司以營利為目的，會追求利益最大化，以發(fā)放更多貸款為目標(biāo)。以上兩個(gè)原因致使小額貸款公司大量貸款無法回收。另外，銀行大部分的呆壞賬會由資產(chǎn)管理公司打包買入，而小額貸款公司的呆壞賬只能自己“消化”，更加重了其資金回收的難度，甚至?xí)峡逡粋€(gè)小額貸款公司。這也致使某些小額貸款公司暴利催債，加劇了社會的不穩(wěn)定性因素。

(四)貸款去向比例不合理。多為消費(fèi)借貸，生產(chǎn)性消費(fèi)較少。根據(jù)黑龍江省相關(guān)法律規(guī)定的精神⑤，小額貸款應(yīng)本著小額、分散的原則著重為農(nóng)戶和小微企業(yè)提供信貸服務(wù)，但是從目前的實(shí)際狀況來看并非如此，多數(shù)的小額貸款公司消費(fèi)性借貸遠(yuǎn)高于生產(chǎn)性借貸，這從另一側(cè)面反映出民眾對消費(fèi)資金的需求很大，也表明小額貸款公司還不能很好的發(fā)揮其促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展的作用。

二、小額貸款公司發(fā)展困境的成因

引發(fā)上述問題的原因是多方面的，準(zhǔn)確把握其成因有利于有針對性的解決小額貸款公司面臨的問題。

(一)小額貸款公司運(yùn)作偏離定位

首先，小額貸款公司成立的初衷在于為“三農(nóng)”發(fā)展提供資金支持，這使得小額貸款公司被賦予了一定的公益性。但是《指導(dǎo)意見》又將其定位為公司，這又導(dǎo)致小額貸款公司具有營利性，是營利法人。很顯然這兩個(gè)屬性是矛盾的，小額貸款公司在實(shí)踐中也淪為了股東追求個(gè)人利益的工具。其次，我國小額貸款公司運(yùn)作模式存在問題?！拔覈男☆~貸款公司普遍采取擔(dān)保、抵押等貸款形式”⑥這不僅與國際小額信貸無擔(dān)保、無抵押、服務(wù)于貧困人群的模式相悖，更不符合小額貸款公司的服務(wù)群體缺乏擔(dān)保物的實(shí)際。

(二)法律不健全

目前為止，規(guī)制小額貸款公司的專項(xiàng)法律主要是《指導(dǎo)意見》各和地方根據(jù)《指導(dǎo)意見》頒布的細(xì)則。法律體系存在以下問題：

首先，缺乏高位階的法律。小額貸款公司在我國存在數(shù)十年了，但是目前規(guī)制小額貸款公司的法律仍是《指導(dǎo)意見》，而《指導(dǎo)意見》僅是中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會⑦及中國人民銀行頒布的規(guī)章，法律位階過低。另外，《指導(dǎo)意見》的內(nèi)容過于原則化，缺乏實(shí)際可操作性。致使小額貸款公司的地位不明確，同時(shí)也不利于規(guī)制小額貸款公司的行為。

其次，現(xiàn)有的法律制度存在缺陷。第一，未界定“小額”的標(biāo)準(zhǔn)?？v觀《指導(dǎo)意見》及各地的細(xì)則均未對小額進(jìn)行界定。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著問題，各地經(jīng)濟(jì)水平差距較大，如果不對“小額”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，很有可能導(dǎo)致小額貸款公司不能符合各地發(fā)展的實(shí)際。第二，小額貸款公司的制裁性規(guī)定不統(tǒng)一。主要是指制裁范圍和制裁行為種類的不統(tǒng)一。例如：黑龍江省2008年頒布的《黑龍江省小額貸款公司管理辦法》規(guī)定了十二種違規(guī)行為⑧，而北京市2015年頒布的《北京市小額貸款公司試點(diǎn)監(jiān)督管理暫行辦法(試行)》規(guī)定了十種違規(guī)行為⑨，并且各自的內(nèi)容也不一致。另外，在行政制裁手段上《黑龍江省小額貸款公司管理辦法》的制裁方式為：責(zé)令其整改、罰款、停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照；《北京市小額貸款公司試點(diǎn)監(jiān)督管理暫行辦法(試行)》的行政制裁方式為：風(fēng)險(xiǎn)提示、誡勉談話、通報(bào)批評、責(zé)令整改等措施，市級主管部門可采取取消試點(diǎn)資格等措施，或提請相關(guān)部門依法處理⑩。第三，小額貸款公司的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高。小額貸款公司有自己的定位和服務(wù)對象，但是在我國對小額貸款公司設(shè)置了較嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，甚至連投資者(股東)的資格也進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。

(三)缺乏貸款回收制度設(shè)計(jì)

商業(yè)銀行的主要業(yè)務(wù)之一也是貸款，自然會存在呆壞賬，但是目前中國先后成立了四家金融資產(chǎn)管理公司負(fù)責(zé)收購、管理、處置商業(yè)銀行因不良貸款而形成的不良資產(chǎn)?。而小額貸款公司，雖然單筆貸款的數(shù)額遠(yuǎn)小于銀行，但其單筆貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)卻遠(yuǎn)大于銀行，致使實(shí)踐中其不良貸款的總數(shù)較大。但是與商業(yè)銀行不同的是，目前實(shí)踐中主要依靠小額貸款公司以暴利催債的方式進(jìn)行“自力救濟(jì)”，或者提起民事訴訟的方式解決，這兩種方式所帶來的社會效果和實(shí)際結(jié)果差強(qiáng)人意。這也會進(jìn)一步導(dǎo)致小額貸款公司缺乏運(yùn)營資金，最終退出市場。

(四)金融監(jiān)管混亂

各地方小額貸款公司的主管部門不一致?！吨笇?dǎo)意見》未對具體的主管部門作出規(guī)定，留給了地方自主決定權(quán)。然而各地方確定的監(jiān)管部門也不盡相同，如：北京市小額貸款公司的監(jiān)管部門為北京市金融工作局、黑龍江省為省金融工作辦公室、遼寧省為省政府金融辦(領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室)?？梢娦☆~貸款公司的主管部門目前差異較大，造成小額貸款公司市場混亂。

多頭監(jiān)管，職責(zé)不清。根據(jù)《貸款公司監(jiān)督管理規(guī)定》貸款業(yè)務(wù)的監(jiān)管部門為銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，但是在實(shí)際的監(jiān)管過程中發(fā)揮監(jiān)管作用的還有工商管理部門、縣級政府、金融辦等，并且各機(jī)關(guān)的監(jiān)管范圍并沒有清晰的界定。

三、小額貸款公司的出路

小額貸款公司是非常有發(fā)展前景的，筆者認(rèn)為為了擺脫其發(fā)展瓶頸，應(yīng)從以下幾方面著手：

(一)明確小額貸款公司金融機(jī)構(gòu)的定位

金融機(jī)構(gòu)是從事金融業(yè)務(wù)的組織，那么何為金融呢？金融是指跨時(shí)間和跨空間的價(jià)值交換?，從這個(gè)角度來講，小額貸款公司發(fā)放貸款的行為是金融行為，其自然是金融機(jī)構(gòu)。但是目前中國并沒有在法律上明確將小額貸款公司納入金融機(jī)構(gòu)的范疇，致使小額貸款公司的地位十分尷尬，在規(guī)制小額貸款公司時(shí)也不好操作，小額貸款公司一直游離于金融監(jiān)管之外。因而，必須首先明確小額貸款公司金融機(jī)構(gòu)的定位，才能促進(jìn)其職能的發(fā)揮，將其納入金融監(jiān)管的范疇，以保證金融市場的穩(wěn)定。并在此基礎(chǔ)上注重對不合規(guī)的、未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的小額公司進(jìn)行整治。

(二)出臺高位階的法律或整合現(xiàn)有法律

在世界范圍內(nèi)，小額貸款公司發(fā)展較為成熟的國家都有一部專門的小額貸款立法，如：美國、菲律賓等。因而筆者認(rèn)為從長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，中國有必要制定一部《小額貸款法》，以規(guī)范如今條塊分割的小額貸款市場。從中短期發(fā)展來看應(yīng)整合現(xiàn)有法律，包括增加和細(xì)化《指導(dǎo)意見》內(nèi)容并帶動(dòng)各地方細(xì)化、統(tǒng)一相應(yīng)的內(nèi)容，在《公司法》中設(shè)定專章。無論是訂立高位階的新法還是修改現(xiàn)有法，都應(yīng)該著重增加并完善小額貸款公司的資金來源渠道、資金回收保障制度、退出機(jī)制、違規(guī)處罰范圍和方式等內(nèi)容，這不僅是為監(jiān)管小額貸款該公司提供完整的和統(tǒng)一的法律依據(jù)，同時(shí)這是在為保護(hù)小額貸款公司提供法律依據(jù)。

(三)整頓小額貸款公司

筆者所說的整頓是指對小額貸款公司進(jìn)行符合普惠金融發(fā)展要求的改革。近年來普惠金融成為一個(gè)熱門的話題，小額貸款公司也被要求作為發(fā)展普惠金融的一個(gè)手段。為此筆者認(rèn)為，一方面應(yīng)該改變小額貸款公司以營利為目的公司性質(zhì)，另一方面應(yīng)取消小額貸款公司僅服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍。原因在于，普惠金融是國家層面的一個(gè)惠民政策，具有公益性，但是小額貸跨公司是私益性質(zhì)的，為解決這一沖突，可以在小額貸款公司中適當(dāng)?shù)淖⑷雵匈Y本，以保證其適當(dāng)?shù)陌l(fā)揮公益作用。另外，普惠金融的范圍是社會生活的方方面面，可見除“三農(nóng)”和小微企業(yè)外，大部分城市市民也需要資金，并且這部分市場也很大，因而有必要放開小額貸款公司的業(yè)務(wù)范圍，使其做到真正的普惠化。

(四)結(jié)合金融監(jiān)管改革實(shí)現(xiàn)功能監(jiān)管模式

中國對金融業(yè)的監(jiān)管目前采用的是分業(yè)監(jiān)管模式，不得不承認(rèn)，在近現(xiàn)代的發(fā)展中分業(yè)監(jiān)管的模式是適合我國國情的。但隨著金融混業(yè)經(jīng)營趨勢的加強(qiáng)并逐漸成為主流，必須加快改革監(jiān)管模式，避免出現(xiàn)監(jiān)管的真空和重疊。具體到小額貸款公司，筆者認(rèn)為應(yīng)厘清監(jiān)管關(guān)系，明確各監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)限實(shí)現(xiàn)功能監(jiān)管，即依據(jù)小額貸款公司的功能確定主要監(jiān)管機(jī)關(guān)，并結(jié)合其業(yè)務(wù)分類確定輔助監(jiān)管機(jī)關(guān)，如以銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)為主，中國人民銀行、省金融辦為輔的監(jiān)管模式。

四、結(jié)語

小額貸款公司符合目前中國金融市場仍以銀行為主，但銀行發(fā)放貸款的條件又很嚴(yán)格的，融資難的實(shí)際。但是，小額貸款公司的發(fā)展中折射出了存在眾多不合規(guī)小額貸公司、資金來源不足、資金回收難、貸款去向比例不合理等問題。這不僅影響了小額貸款公司作用的發(fā)揮，也有可能影響金融秩序。因此筆者建議，從明確其金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)、整合法律規(guī)范、整頓小額貸款公司以及改革監(jiān)管模式四個(gè)方面入手，完善小額貸款公司市場，促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展并以此帶動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改善民生，實(shí)現(xiàn)普惠金融。

[ 注 釋 ]

①本文所稱小額貸款公司包括未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立，但實(shí)際從事小額貸款業(yè)務(wù)的公司.

②數(shù)據(jù)來源于中國金融新聞網(wǎng).2018年一季度小額貸款公司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告.http： // www. financialnews. com. cn/ sj_142/ jrsj/ 201804/ t20180425_ 137154. html.

③黑龍江省關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)工作有關(guān)情況的復(fù)函，2015-11-9.

④《指導(dǎo)意見》小額貸款公司性質(zhì)“小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司.”《管理辦法》第33條.

⑤《管理辦法》第33條.

⑥謝金樓，吳曉俊.我國小額貸款公司的特點(diǎn)、問題及對策研究[J].河南社會科學(xué)，2012(5).

⑦現(xiàn)改為中華人民共和國銀行保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會.

⑧《黑龍江省小額貸款公司管理辦法》第56條.

⑨《北京市小額貸款公司試點(diǎn)監(jiān)督管理暫行辦法(試行)》第17條.

⑩《北京市小額貸款公司試點(diǎn)監(jiān)督管理暫行辦法(試行)》第18條.