深化基層預(yù)算執(zhí)行審計芻議

王永在

財政審計是《中華人民共和國憲法》賦予國家審計機關(guān)神圣的審計監(jiān)督職責。預(yù)算執(zhí)行審計是《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）賦予國家審計機關(guān)最基本的審計監(jiān)督職責，也是審計機關(guān)財政審計永恒不變的主題。開展本級預(yù)算執(zhí)行審計，對促進依法理財、加強宏觀調(diào)控、推進現(xiàn)代財政制度建設(shè)起著重要的作用。新修正的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱新《預(yù)算法》）于2015年1月1日起施行，新《預(yù)算法》的出臺，納入預(yù)算執(zhí)行審計的項目、內(nèi)容有了新變化，對預(yù)算執(zhí)行審計提出了新的、更高的要求。預(yù)算執(zhí)行審計不但要關(guān)注本級政府及各部門執(zhí)行國家政策措施的實際效果，而且更得對預(yù)算績效管理進行審計監(jiān)督，切實發(fā)揮財政資金的使用效益。但目前基層審計機關(guān)在預(yù)算執(zhí)行審計中查不深、查不透，審計報告沒有深度。究其存在的問題，主客觀皆有之。主觀方面主要為基層審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行審計目標定位不準確，審計人不具備開展預(yù)算執(zhí)行審計工作相適應(yīng)的專業(yè)知識和綜合審計能力等；客觀方面主要是我國國家審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，削弱了審計的獨立性。對基層預(yù)算執(zhí)行審計存在的問題和產(chǎn)生問題的原因，亟需各級地方審計機關(guān)認真研究并全力加以解決，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和審計新常態(tài)，更好地履行審計監(jiān)督職責。

一、基層預(yù)算執(zhí)行審計存在的問題

（一）預(yù)算執(zhí)行審計目標定位不準確

《審計法》規(guī)定：“審計機關(guān)對本級各部門（含直屬單位）政府預(yù)算的執(zhí)行情況和其他財政收支情況的真實、合法和效益，進行審計監(jiān)督?！薄Ｒ虼?，真實、合法和效益就是預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督的目標。但目前基層審計機關(guān)把預(yù)算執(zhí)行審計目標定位在真實、合法上，把審查財政收支的真實、合法作為審計具體目標，而對預(yù)算的編制、執(zhí)行和調(diào)整等環(huán)節(jié)審查不嚴格、甚至基本不審查。不深入分析預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，對財政支出的效益往往不夠關(guān)注，對預(yù)算管理和預(yù)算績效不夠重視，對政府預(yù)算管理和地方政府債務(wù)管理等方面存在的體制、機制和制度性問題不予揭示，對地方政府財政中長期可持續(xù)發(fā)展能力在審計報告中不予反映。隨著我國公共財政框架的建立健全及國庫集中收付和政府采購等制度的不斷完善，政府財政收支行為已逐步得到了規(guī)范，而財政資金使用的效益如何，是否存在財政資金“沉睡”等問題，地方政府是否存在的政策和財政等風險，由于基層審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行審計目標的定位不準確、不完整，致使在預(yù)算執(zhí)行審計中查不深、查不透。審計報告沒有績效評價、沒有深度，不能引起地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注，未能充分發(fā)揮審計在國家治理中的“免疫系統(tǒng)”功能。

（二）審計人員綜合素質(zhì)參差不齊，不具備開展預(yù)算執(zhí)行審計所需的專業(yè)知識和綜合審計能力

1.地方審計機關(guān)進人把關(guān)不嚴。地方政府對調(diào)入或分配到基層審計機關(guān)的人員把關(guān)不嚴。俗話說隔行如隔山。調(diào)入或分配的人員基本無法開展審計工作。

2.審計人員年齡偏大，審計觀念落后。在基層審計機關(guān)，審計人員年齡偏大，不能主動接受新的知識，在審計工作中，不能及時根據(jù)審計工作實踐更新審計觀念，不能突破傳統(tǒng)的思維定勢和審計模式，審計中處于被動地位，尤其在預(yù)算執(zhí)行審計中更為明顯，不能適應(yīng)預(yù)算執(zhí)行審計實踐發(fā)展的需要。

3.審計人員學習主動性不強。一是通過招考等方式進入基層審計機關(guān)的審計新人，學習主動性不強，不能積極主動考取審計、會計等與審計相關(guān)的專業(yè)技術(shù)職稱；二是進入審計機關(guān)時間較長的審計干部，雖然已取得了審計或與審計相關(guān)的會計等專業(yè)技術(shù)職稱，但是不注重根據(jù)預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)展需要及時更新知識。不主動學習，對國家政策、措施掌握不透徹，對法律、法規(guī)、規(guī)章吃不準，導(dǎo)致了在預(yù)算執(zhí)行審計工作中查不深、查不透，不能通過表面現(xiàn)象抓住問題的本質(zhì)，揭示出深層次的問題。

4.審計人員知識結(jié)構(gòu)不合理。在基層審計機關(guān)，審計人員知識結(jié)構(gòu)不合理，如取得會計專業(yè)技術(shù)職稱的審計人員，審計、法律等相關(guān)專業(yè)知識欠缺；取得經(jīng)濟專業(yè)技術(shù)職稱的審計人員，審計、會計等相關(guān)專業(yè)知識不足。精通審計、財政、經(jīng)濟、財會、法律、金融、計算機技術(shù)等方面專業(yè)知識的復(fù)合型審計人才少，難以滿足預(yù)算執(zhí)行審計工作發(fā)展的新要求。

（三）預(yù)算執(zhí)行審計無重點與非重點之分，審計成效不明顯

預(yù)算執(zhí)行審計范圍廣，新《預(yù)算法》的施行，要審計的項目、內(nèi)容增多，而基層審計機關(guān)在編制預(yù)算執(zhí)行審計工作方案時比較籠統(tǒng)，沒有細化審計工作方案，具有指導(dǎo)性作用的審計工作方案無實質(zhì)性內(nèi)容，有時甚至在整理審計檔案時才后補審計方案，致使在審計中沒有重點與非重點之分，眉毛胡子一把抓，只能查出一些不痛不庠的問題，查不出實質(zhì)性問題。如未將廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題作為預(yù)算執(zhí)行審計的重點，審計結(jié)果不能為政府分憂，為民解難；未對重點領(lǐng)域、重點部門進行重點突破，查深查透；在審計中未能發(fā)現(xiàn)具有普遍性、苗頭性、傾向性、典型性、深層次的問題，不能實現(xiàn)一項預(yù)算執(zhí)行審計產(chǎn)生多項審計成果，審計成效不明顯。

（四）預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果未進行公告，削弱了審計監(jiān)督作用

《審計法》第三十六條規(guī)定：“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果?！薄＞蛢?nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭察布市11個旗縣區(qū)審計機關(guān)而言，預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果基本未通過審計機關(guān)網(wǎng)站、當?shù)鼐哂杏绊懥Φ膱蠹埡团e辦新聞發(fā)布會等形式，向新聞媒體和社會公告。社會公眾不能通過審計結(jié)果公告了解政府預(yù)算的執(zhí)行等情況，使社會公眾不能參于國家治理。未通過審計結(jié)果公告對一些違法違規(guī)違紀問題進行曝光，缺少了社會公眾和輿論對被審計單位的監(jiān)督，不利于監(jiān)督合力的形成，從而使被審計單位對預(yù)算執(zhí)行審計決定的整改落實打了折扣，削弱了審計監(jiān)督作用。

（五）現(xiàn)行國家審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，審計的獨立性不強

根據(jù)《審計法》第九條的規(guī)定：“地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主?！薄，F(xiàn)行我國國家審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，基層審計機關(guān)接受本級人民政府和上級審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，人事、組織、經(jīng)費等歸地方政府管理，審計業(yè)務(wù)主要為上級審計機關(guān)管理、領(lǐng)導(dǎo)。如對地方審計機關(guān)負責人的任用、罷免，雖然《審計法》規(guī)定了地方政府應(yīng)先征求上一級審計機關(guān)的意見，但實際任免權(quán)還在當?shù)卣?。這種模式的審計管理體制下，本級人民政府的權(quán)力往往大于上級審計機關(guān)。特別是對本級預(yù)算執(zhí)行審計中，更為明顯。在審計中發(fā)現(xiàn)的一些本級政府違法違規(guī)等問題，如套取上級專項資金，改變專項資金用途，擠占、挪用專項資金，違規(guī)減免招商引資企業(yè)稅金或以企業(yè)獎勵金的形式退稅，因?qū)徲媹蟾嬲髑笠庖姼逯杏猩婕氨炯壵倪`法違規(guī)問題，先得征求當?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)的意見，當?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)一般不同意列示在審計機關(guān)出具的審計報告中，作為政府組成部門的地方審計機關(guān)，只能無條件服從。就如何整改，當?shù)卣€讓審計機關(guān)提出意見。致使審計中查出的違法違規(guī)問題，無法實事求是在審計報告中反映，弱化了審計的獨立性，致使審計的獨立性不強。

二、深化基層預(yù)算執(zhí)行審計的對策

（一）對預(yù)算執(zhí)行審計準確定位，推進績效審計

預(yù)算執(zhí)行審計是國家財政審計永恒不變的主題，基層審計機關(guān)要以新《預(yù)算法》的出臺為契機，將預(yù)算執(zhí)行審計的指導(dǎo)思想定位為：推進公共財政框架的完善，服務(wù)于現(xiàn)代財政制度建設(shè)，以增強宏觀調(diào)控能力為主要目標，適應(yīng)新《預(yù)算法》提出的預(yù)算績效概念，積極推進績效審計。將預(yù)算執(zhí)行審計的目標定位為：在真實、合法的基礎(chǔ)上向效益轉(zhuǎn)變，規(guī)范財政管理，提高財政資金使用效益。要將績效理念貫穿于預(yù)算執(zhí)行及其他財政收支審計工作的始終，在預(yù)算執(zhí)行審計中推進績效審計。在績效審計中，要大膽借鑒國外政府績效審計的實踐經(jīng)驗，來豐富和完善我國財政效益審計理論，從而指導(dǎo)績效審計實踐。在審計實踐中積累績效審計經(jīng)驗和總結(jié)成熟的績效審計方法，加快績效審計的步伐，提高績效審計的深度和廣度，促進財政部門及預(yù)算執(zhí)行單位樹立財政資金使用效益的觀念，建立和完善以適應(yīng)現(xiàn)代財政制度相配套的財政支出效益考核評價體系。通過將預(yù)算執(zhí)行審計目標定位向效益轉(zhuǎn)變，全力推進績效審計，切實發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行審計在提高財政資金使用效益、深化財政體制改革、維護經(jīng)濟安全、促進經(jīng)濟和社會發(fā)展、推進中央和自治區(qū)政策落實等方面的積極作用。

（二）加強專業(yè)化審計隊伍建設(shè)，提升審計人員的專業(yè)勝任能力

內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根本，外因是條件，要從內(nèi)外因入手，嚴把審計機關(guān)進人關(guān)，加強審計的專業(yè)化隊伍建設(shè)，切實提升審計人員的專業(yè)勝任能力。

1.嚴把審計機關(guān)進人關(guān)。對進入審計機關(guān)的新人，要嚴格把關(guān)，不管是調(diào)入還是公開招考進入審計機關(guān)的人員，都應(yīng)當具備審計、經(jīng)濟或與審計專業(yè)相關(guān)的中級以上專業(yè)技術(shù)職稱，從源頭上保證審計人員的質(zhì)量。

2.制定激勵制度，調(diào)動審計人員學習的積極性?；鶎訉徲嫏C關(guān)要制定激勵制度，積極鼓勵審計人員參加審計、經(jīng)濟等相關(guān)專業(yè)技術(shù)職稱類考試，對考試通過的審計人員，給予報銷參加考試產(chǎn)生的相關(guān)費用。通過調(diào)動審計人員學習的積極性，使審計人員及時更新知識、掌握新的審計技術(shù)，更新預(yù)算執(zhí)行審計理念，以適應(yīng)新常態(tài)下預(yù)算執(zhí)行審計實踐發(fā)展的需要。

3.制定學習培訓(xùn)計劃，并付諸實施。就學習培訓(xùn)情況制定相關(guān)制度，并付諸實施，全面提高審計人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。要制定長期、中期、短期學習培訓(xùn)計劃。培訓(xùn)計劃要有總體要求、要達到的目的和明確的學習培訓(xùn)內(nèi)容。一是在審前，基層審計機關(guān)要主動與審計類、財政類或財經(jīng)類院校進行聯(lián)系，精心挑選專家進行授課，對預(yù)算執(zhí)行審計人員進行集中學習培訓(xùn)，如新《預(yù)算法》的亮點、經(jīng)濟新常態(tài)下預(yù)算執(zhí)行審計的關(guān)注點等。學習結(jié)束后，要通過考試等手段，檢驗集中培訓(xùn)學習的效果；二是舉辦優(yōu)秀審計項目經(jīng)驗介紹培訓(xùn)。聘請上級審計機關(guān)獲得優(yōu)秀審計項目的處（科）室，進行優(yōu)秀審計項目經(jīng)驗介紹或優(yōu)秀審計案例培訓(xùn)，加強學習和交流，豐富審計實踐經(jīng)驗；三是要根據(jù)實際需要，從中國時代經(jīng)濟出版社征訂預(yù)算執(zhí)行審計類相關(guān)法律、法規(guī)等財經(jīng)法規(guī)匯編進行內(nèi)部教育培訓(xùn)，培訓(xùn)過程中各股（科）長輪流擔任主講，學習過程中相互討論，學以致用。

4.征訂自學資料，拓寬審計思路?；鶎訉徲嫏C關(guān)要從中國時代經(jīng)濟出版社征訂預(yù)算執(zhí)行審計及其他審計項目優(yōu)秀案例匯編，供審計人員自學，并要求審計人員撰寫學習心得，進行學習總結(jié)，拓寬審計思路。

5.派出審計業(yè)務(wù)骨干參加上級審計機關(guān)的審計項目。預(yù)算執(zhí)行審計具有宏觀性的特點，涉及的部門和資金類別多，要多派審計業(yè)務(wù)骨干參加上級審計機關(guān)的預(yù)算執(zhí)行審計、綜合性和大型審計等項目，通過“以審代培”的方式，增長審計干部預(yù)算執(zhí)行審計實踐經(jīng)驗，提升審計干部的預(yù)算執(zhí)行綜合審計能力。

（三）突出預(yù)算執(zhí)行審計重點，深化預(yù)算執(zhí)行審計內(nèi)容

預(yù)算執(zhí)行審計具有綜合性的特點，要根據(jù)預(yù)算執(zhí)行審計的特點，科學安排，精心組織，緊緊圍繞中共中央、國務(wù)院的年度工作重心，根據(jù)上級審計機關(guān)的年度預(yù)算執(zhí)行審計工作計劃，既要堅持全面審計，又要突出預(yù)算執(zhí)行審計重點，深化預(yù)算執(zhí)行審計內(nèi)容。

1.重點突出對預(yù)算編制和執(zhí)行等全過程的審計監(jiān)督。要結(jié)合新《預(yù)算法》，重點突出對預(yù)算編制和執(zhí)行等全過程的審計監(jiān)督，檢查地方政府預(yù)算的編制、批復(fù)、調(diào)整和執(zhí)行等環(huán)節(jié)。審查預(yù)算編制的合規(guī)性、完整性，審查預(yù)算批復(fù)的及時性、完整性，審查調(diào)整預(yù)算的合規(guī)性、科學性，審查預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的真實性、合法性。通過審計，揭示預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整等環(huán)節(jié)存在的突出問題，促進預(yù)算管理水平的提升。

2.重點突出對重大政策措施貫徹落實情況的審計。重點突出對重大政策措施貫徹落實情況的審計，要跟蹤檢查穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實情況，特別要重點審查重大工程項目建設(shè)、重點資金是否及時到位和簡政放權(quán)等情況，通過跟蹤審計，推動中央重大決策部署的貫徹落實并不斷完善。

3.加強民生資金審計。重點加強對民政、扶貧、教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生資金和項目的審計，重點審計監(jiān)督政策執(zhí)行、資金使用和項目實施等情況，通過審計揭露資金使用過程中存在的擠占、挪用和擴大支出范圍等問題，分析產(chǎn)生問題的原因，提出可操作性、前瞻性的審計建議，規(guī)范各類民生資金的管理和使用。

4.突出對公共資金的審計。重點突出對公共資金的歸集、分配、管理和使用進行全程審計監(jiān)督，檢查公共資金能否公開、透明、安全、高效使用，能否與項目推進、經(jīng)濟社會環(huán)境效益有機結(jié)合起來，提高公共資金的使用績效。

5.更加注重對“三公”經(jīng)費的審計監(jiān)督。重點審查貫徹落實中央八項規(guī)定和區(qū)市相關(guān)配套規(guī)定精神情況，通過與上年對比、分析，審查鋪張浪費、超標準、超范圍使用公務(wù)費的情況，重點檢查是否存在將超財政預(yù)算的“三公”支出掛往來，重點檢查是否存在通過虛列支出套取資金用于“三公”支出或者轉(zhuǎn)移超支的“三公”支出，嚴肅查處“三公”經(jīng)費管理、使用中存在的違法違規(guī)問題。發(fā)現(xiàn)違紀線索，要根據(jù)職責權(quán)限及時移送紀檢等相關(guān)部門。同時促進被審計單位健全、完善規(guī)章制度。

（四）積極開展審計結(jié)果公告，增強審計監(jiān)督透明度，形成監(jiān)督合力

基層審計機關(guān)要根據(jù)《審計法》的規(guī)定，除涉及國家秘密和被審計單位的商業(yè)秘密等不適宜公開的審計結(jié)果，要積極探索、嘗試，推進預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告，持續(xù)提升國家審計的權(quán)威性，擴大審計的社會影響力。審計結(jié)果要多渠道進行公告，通過當?shù)卣倬W(wǎng)、基層審計機關(guān)網(wǎng)站、電視、廣播、報紙、期刊、新聞發(fā)布會等新聞媒介進行公告。由于社會輿論監(jiān)督具有群眾性、廣泛性和迅捷性的特點，通過審計公告，使預(yù)算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的問題“曝光”，被審計單位處在社會公眾的在監(jiān)督之下，既保障了公民的知情權(quán)，又保障了社會公眾參與國家治理。在審計結(jié)果公告后，要做社會公眾對審計結(jié)果公告的反饋工作，由專人負責通過電話等方式及時收集社會公眾對審計結(jié)果公告的反映，并根據(jù)反饋的情況，及時采取相應(yīng)措施，消除社會公眾的疑慮。在審計結(jié)果公告中要不斷總結(jié)經(jīng)驗，規(guī)范審計公告程序，提高審計公告的質(zhì)量和效果。通過審計公告，增強審計監(jiān)督的透明度，使審計監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督有效結(jié)合，形成監(jiān)督合力，促使被審計單位對審計發(fā)現(xiàn)的問題在規(guī)定的期限內(nèi)及時進行整改落實。由審計、社會公眾、輿論監(jiān)督權(quán)力的行使，讓權(quán)力在陽光下運行，從而達到預(yù)期的審計目的。

（五）盡快推行省級以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理?！?，2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》提出：“探索省以下地方審計機關(guān)人財物管理改革”，這是我國審計事業(yè)發(fā)展史上的一項重要變革。省級以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，利于統(tǒng)籌省級以下地方審計機關(guān)的力量，加強對重要領(lǐng)域、重點資金的審計，提高審計工作效率和質(zhì)量。最重要的是，利于地方審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，實事求是地出具審計報告。要切實改變目前審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方政府的權(quán)力大于上級審計機關(guān)的現(xiàn)狀，減少地方政府對審計結(jié)果的干預(yù)，強化預(yù)算執(zhí)行審計，應(yīng)盡快推行省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，保障地方審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，使地方審計機關(guān)在新狀態(tài)下，審計工作更好適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)，切實發(fā)揮審計在國家治理中的基石和重要保障作用。