論行政行為“明顯不當(dāng)”
——從“唐慧案”談起

徐 鑫

昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院法學(xué)院，云南 昆明 650106

一、由“唐慧案”引發(fā)的爭議

2013年1月22日，唐慧向永州市中院提起行政訴訟，理由是永州市勞教委對其作出的勞教決定違法。永州市中院認(rèn)為，湖南省勞教委的復(fù)議決定雖然撤銷了永州市勞教委的勞動教養(yǎng)決定，但該復(fù)議決定并未確認(rèn)永州市勞教委作出的勞動教養(yǎng)決定違法……只是在行政處理的具體方式上存在是否合理的問題，認(rèn)為對其依法進(jìn)行訓(xùn)誡、教育更為適宜。此外，勞動教養(yǎng)決定的撤銷理由在于其不合理性，而非違法性。據(jù)此，唐慧提出國家賠償，本院不予支持。二審法院撤銷了一審判決，支持了唐慧國家賠償?shù)脑V求。很明顯，二審法院已經(jīng)變相認(rèn)為，“明顯不當(dāng)行為”就是“行政違法行為”。

二、“明顯不當(dāng)”的法律性質(zhì)

(一)“明顯不當(dāng)”屬于違法范疇

所謂不當(dāng)行政行為，是指不符合理性、具有一定瑕疵的行政行為。在行政行為的實施過程中，由于違反良好行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，對行政相對人造成了實質(zhì)性的損害。實踐中，明顯不當(dāng)行為既具有合理性因素，又具有合法性因素，二者相互交融，有時很難加以區(qū)分。合法性和合理性呈現(xiàn)出一種相互滲透的狀態(tài)，換言之，合理性與違法性僅僅一步之遙。合法性與合理性之間的界限是動態(tài)發(fā)展的，而非靜態(tài)的，它會隨時隨地根據(jù)當(dāng)時的情境和條件發(fā)生改變。其表現(xiàn)為，合理性范圍要么擴(kuò)大，要么縮減。具體而言，合法性與合理性之間的差別：(1)前者具有說一不二的羈束性，后者具有多項選擇的裁量性。(2)“當(dāng)”與“不當(dāng)”與“明不明顯”是判斷裁量行為合不合法的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)：如果裁量行為“明顯”且“不當(dāng)”即為違法行為；如果裁量行為“不當(dāng)”且“不明顯”即為合理性問題。從字面含義來看，“合理”與“得當(dāng)”并無實質(zhì)性的區(qū)別?！安划?dāng)”可以理解為“不合理”，“明顯不當(dāng)”也可以理解為“明顯不合理”。

(二)“明顯不當(dāng)”與濫用職權(quán)

從行政實踐中來看，明顯不當(dāng)行政行為經(jīng)常出現(xiàn)在行政處罰之中，而行政處罰又以罰款不當(dāng)居多。此外，在行政裁決、行政征收以及行政給付中也會出現(xiàn)明顯不當(dāng)?shù)那樾?。濫用職權(quán)的情形主要有徇私枉法、打擊報復(fù)、任性專橫、反復(fù)無常等。所謂濫用職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)作出的行政行為形式上符合法律規(guī)范要求，但違背了實質(zhì)上的法律精神和職權(quán)目的。顯而易見，如果要判斷一個行政行為是否濫用，最為關(guān)鍵的一個標(biāo)準(zhǔn)就是主觀標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)而言之，判斷“濫用”的根本因素在于是否存在故意的情形。如果執(zhí)法人員受到了主觀惡意的支配，任意或者恣意地作出某種行政行為，與此同時，根本不考慮相關(guān)因素，而只關(guān)注某些無關(guān)緊要的因素，據(jù)此作出的行政行為即為濫用職權(quán)的行政行為。筆者認(rèn)為，二者最大區(qū)別在于，“明顯不當(dāng)”主要考察其結(jié)果是否具有公平性，而“濫用職權(quán)”主要判斷其目的和動機(jī)是否具有公平性。當(dāng)然，在實踐中，要準(zhǔn)確無誤地判斷動機(jī)是否正義，還要結(jié)合具體的客觀條件。與此同時，我們也不要忽視二者重合的情形，主觀要件與客觀要件應(yīng)當(dāng)保持統(tǒng)一性，切莫有所偏廢。

三、不正當(dāng)行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)

(一)評判標(biāo)準(zhǔn)的必要性

法官的說理過程，既是維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的要求，又是維護(hù)司法權(quán)威的需要。對于“明顯不當(dāng)”的判斷，法官可以根據(jù)自己經(jīng)驗和裁量權(quán)進(jìn)行分析和判斷，最終得出結(jié)論。實際上，法官的任務(wù)不能僅僅局限于得出某種結(jié)論，更為重要和關(guān)鍵的是要“以理服人”。具體而言，就是要把自己的邏輯判斷和推理的過程，盡可能地簡明扼要而又不失完整性的呈現(xiàn)在當(dāng)事人面前，以此能夠打消其疑慮。司法機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅要有效地作出公平的判決，還要切實擔(dān)負(fù)起推動法治政府建設(shè)的重大責(zé)任。

(二)判斷標(biāo)準(zhǔn)

1.行政機(jī)關(guān)考慮無關(guān)因素，而無視或忽略重要相關(guān)因素，直接導(dǎo)致行政行為明顯不當(dāng)。審判機(jī)關(guān)在判斷行政行為結(jié)果的同時，還必須兼顧其行政過程的審查。2.處理方式違反比例原則。行政行為必須適當(dāng)，符合正義的標(biāo)準(zhǔn)，盡可能地對相對人造成最小的損害。3.遵守平等原則。沒有法定或者正當(dāng)?shù)睦碛?，絕不允許區(qū)別對待，也即“同樣的情況同樣對待，不同的情況不同對待”。4.制定符合裁量基準(zhǔn)要求。行政機(jī)關(guān)可以在法定的范圍內(nèi)出臺相關(guān)的裁量基準(zhǔn)，以此促進(jìn)行政行為的合法性和正當(dāng)性。

四、結(jié)語

回顧“唐慧案”的始末，我們發(fā)現(xiàn)，復(fù)議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都面臨著巨大的輿論壓力?！懊黠@不當(dāng)”成為了一塊名副其實的擋箭牌，并呈現(xiàn)在社會民眾的面前。造成這樣的局面，原因在于法律內(nèi)部的不周密，同樣是對違法類型的規(guī)定，《行政復(fù)議法》第28條比《行政訴訟法》第54條多出一類。二審法院撤銷了一審判決，且在某種程度上對行政行為的違法性進(jìn)行了厘清。與此同時，我們也要給予行政機(jī)關(guān)自由裁量的余地和空間，必要時還應(yīng)對行政裁量予以應(yīng)有的尊讓。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]楊登峰.行政行為撤銷要件的修訂[J].法學(xué)研究，2011(3).

[2]杜儀方.行政賠償中的“違法”概念辨析[J].當(dāng)代法學(xué)，2012(3).

[3]伍勁松.行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)辨析[J].華南師范大學(xué)學(xué)報，2012(1).