行政和解制度初探

張宇曦

北京航空航天大學(xué)，北京 100191

一、行政和解制度設(shè)想之背景

行政撤訴制度是一項重要的制度，它直接關(guān)系到當(dāng)事人、司法機關(guān)、行政主體三者之間的關(guān)系，一定程度上反映出一國的訴訟模式和訴訟價值取向。一方面，該制度作為當(dāng)事人行使處分權(quán)的一種方式，直接體現(xiàn)了程序主體、程序保護等現(xiàn)代訴訟理念，另一方面，撤訴作為一種結(jié)案方式，在司法實踐中的運用越來越為廣泛。在實踐中，法院或疏于審查原告的撤訴申請，或故意對原告的撤訴申請綠燈放行，或自己動員原告撤訴。原被告實力的落差，撤訴審查功能的失敗，加重了原告在行政訴訟中的被動地位，其一旦受脅迫而撤訴，不僅行政訴訟無法進行，也無法再行提起行政訴訟，《行政訴訟法》關(guān)于保護原告權(quán)利、監(jiān)督行政行為的立法宗旨無從談起。方方面面無不說明面對撤訴制度亟待出臺更為有效的措施。

二、行政和解的合理性分析

當(dāng)前我國政府職能為服務(wù)型政府，行政機關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系也今非昔比。在大力構(gòu)建和諧社會的愿景下，行政機關(guān)的角色逐漸演變?yōu)椤耙恍臑槊瘛保姓C關(guān)與行政相對人之間逐漸有趨于平衡之勢。理論的設(shè)立離不開實踐的支持，是否可以設(shè)計一種執(zhí)行方便、保護行政相對人合法權(quán)益的結(jié)案措施呢？我國臺灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為，如果建立在如下行政行為基礎(chǔ)上可能會更好、更自然地形成協(xié)調(diào)的良好基礎(chǔ)。如行政約定；行政承諾；行政合同；行政指導(dǎo)等行為已經(jīng)體現(xiàn)協(xié)商、合作的精神。那么試問，如果有了行政約定、行政合同，則相當(dāng)于對當(dāng)事人有了事后救濟的依據(jù)，如此一來浪費法院的司法資源的意義何在呢？完全按照行政機關(guān)和相對人雙方的意愿自行解決更為穩(wěn)妥。討論行政訴訟和解制度，不僅需要研究其理論，也應(yīng)當(dāng)借鑒域外的有益經(jīng)驗。德國《行政法院法》中關(guān)于訴訟中和解的一般根據(jù)有明文規(guī)定，該法第106條規(guī)定，訴訟當(dāng)事人可以依法達成和解，以便全部或部分終結(jié)訴訟，在實務(wù)中，每年也都有大量行政案件是以和解方式解決的。

我國學(xué)界傳統(tǒng)觀點對行政和解持否定態(tài)度，呼聲最高的原因是“行政權(quán)(公權(quán)力)不得處分”，認(rèn)為行政權(quán)代表的是國家利益和公共利益，對行政機關(guān)而言，行政權(quán)既是一種職權(quán)又是一種義務(wù)或職責(zé)，具有法定性，不能由當(dāng)事人自由約定、選擇和處分，否則將損害公共利益；行政行為是行政權(quán)力的具體行使行為，它是行政主體的單方意思表達行為，而不是行政主體與行政相對人的協(xié)商和合意；如果因行政行為而引發(fā)行政主體與行政相對人之間的糾紛，它所需要解決的主要是行政行為的合法性問題。行政法中沒有和解的存在空間和理由。筆者并不認(rèn)同此種觀點。

第一，解決行政行為的合法性并不代表解決行政法的合法性，行政法具有公信的權(quán)威，它是依法行政的依據(jù)與基礎(chǔ)，它在處理行政行為時被雙方當(dāng)事人認(rèn)為是正確的。而行政行為未必絕對完全符合行政法，它畢竟是由工作人員在適用行政法，在適用的過程中，尤其是行政法中沒有明確規(guī)定的部分，就難免出現(xiàn)適用的錯誤。行政訴訟的提起、行政行為的爭議，一定是建立在行政主體可能違法、損害到行政相對人利益的前提。當(dāng)行使具體行政行為的過程中行政主體的違法損害了行政相對人的利益，錯誤的適用行政法并非行政法的本意，那么它理所應(yīng)當(dāng)被調(diào)整、糾正進而符合行政法的規(guī)定。

第二，對于“公權(quán)力不得處分”的說法。此時需界定行政和解的內(nèi)容是否為公權(quán)力。當(dāng)下隨著時代的發(fā)展，公法與私法相互滲透，在行政行為中，原本就是一方公權(quán)力一方私權(quán)利。是否在個案中，具體行政行為處分的私權(quán)利成分更多？或者至少是公權(quán)與私權(quán)的混合。何況，行政機關(guān)本來被賦予行政自由裁量權(quán)，這就使得公權(quán)力存在了被處分的空間。當(dāng)下社會發(fā)展迅猛，在各行各業(yè)都出現(xiàn)大量的新鮮事物需要法律法規(guī)的調(diào)控，如此一來行政管理需要專業(yè)性、高效性、全能性，如此才可能更切實地應(yīng)對社會中出現(xiàn)的問題。從總體上看，法律僅能為行政機關(guān)的活動提供大方向的指引，卻無法(至少目前是)為各行各業(yè)的規(guī)定具體指導(dǎo)細(xì)則，無法涵括全部。以上的客觀事實為行政機關(guān)留下了裁量的空間，以發(fā)揮其主觀能動性?？梢哉f，自由裁量作為現(xiàn)代公共行政的典型特征，已經(jīng)完全滲透到行政法領(lǐng)域的每一個角落，從而成為了“行政法的核心問題”。如此一來，“公權(quán)力不可處分”的理由即不足以成立。

第三，立法的滯后性，促使了和解的產(chǎn)生。法律不具有前瞻性，往往無法及時跟上社會的發(fā)展，這就造成了行政機關(guān)在依照法律規(guī)范行使現(xiàn)行法律管理社會公共事務(wù)時的不適用性。此時應(yīng)當(dāng)允許雙方當(dāng)事人通過協(xié)商、溝通達成合意，同時體現(xiàn)了憲法中“國家尊重和保障人權(quán)”的精神，促進社會和諧、提高行政機關(guān)在群眾心中的地位。

第四，多元的社會價值觀、快速發(fā)展的社會節(jié)奏以及和解獨有的解決糾紛的功能及優(yōu)良的社會評價，使和解與當(dāng)代社會緊密契合?！胺沙绦虻膬r值可以分為兩種：一種是作為追求良好結(jié)果的手段，二是程序自身的德性。因此，評價法律程序的兩條標(biāo)準(zhǔn)是‘結(jié)果有效性’和‘過程價值有效性’?！毙姓徒庠凇敖Y(jié)果有效性”和“過程價值有效性”兩條衡量標(biāo)準(zhǔn)面前均經(jīng)得起考驗。其一，行政和解形成的和解結(jié)果是經(jīng)過雙方協(xié)商得出的結(jié)果，相比于行政訴訟或行政調(diào)解，無第三方的干涉，既節(jié)約了司法資源，也提高了雙方談判的效率與質(zhì)量。雙方談判的形式表現(xiàn)即為書面的行政協(xié)議，此協(xié)議也即保障行政相對人行使權(quán)利、要求行政主體履行行為的依據(jù)。因此符合“結(jié)果有效性”的條件。其二，“過程價值有效性”是指雙方當(dāng)事人的談判、協(xié)商、妥協(xié)。雙方在協(xié)商的過程中，原告可以表達己方的不滿、于對方的訴求、以及交流商議的辦法，此過程有利于行政相對人對己方權(quán)益的維護，也有利于對公眾對此制度的支持。

三、行政和解制度的幾點建議

我國國情已經(jīng)初步具備了行政和解施行的土壤，且行政和解具有充分而正當(dāng)?shù)睦碚撘罁?jù)以及豐富的可借鑒的經(jīng)驗。施行行政和解的社會環(huán)境已然具備。立法機關(guān)有必要予以理論界、實務(wù)界及公眾積極的回應(yīng)，加快建立行政和解制度?；诖耍P者試提出如下初步建議。

第一，建立行政和解的監(jiān)管制度。無論行政和解行政復(fù)議和解是否僅限于行政機關(guān)享有自由裁量權(quán)，在當(dāng)前我國法律對行政和解監(jiān)管制度尚未完善的情況下，易損害公益，應(yīng)建立長效監(jiān)督。完善行政和解的監(jiān)管，公權(quán)力的干涉必不可少。無論“是否屬于行政和解事項”或是雙方達成的和解協(xié)議，均應(yīng)經(jīng)上級機關(guān)審批，上級機關(guān)在審批的過程中同時接受社會監(jiān)督，可參照美國《反托拉斯法》的相關(guān)規(guī)定，和解協(xié)議應(yīng)于60日內(nèi)在行政機關(guān)官方網(wǎng)站或《公報》上公布，同時附上所有對該和解協(xié)議的書面評論和反映，對較大案件同時提交公布公眾影響說明書?！墩f明書》應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：案情簡介；協(xié)議解釋；引起和解的特殊原因及相關(guān)法條；對有關(guān)公眾的預(yù)期性影響；對利害關(guān)系人的有效救濟；公眾意見提出程序等。

第二，對行政和解的具體設(shè)想?；趯π姓徒馓攸c的分析，根據(jù)域外經(jīng)驗的見解，行政和解的進程應(yīng)如下：一方或雙方請求和解——雙方經(jīng)溝通致力于達成統(tǒng)一意見——簽署行政合同——履行該協(xié)議——未履行協(xié)議的救濟措施。其中，執(zhí)行程序需要受到重視，因其對行政相對人起到實質(zhì)的影響作用。救濟程序同樣需要重視，此為對行政相對人一方的進一步保護。

第三，完善與行政和解相關(guān)的立法。目前，關(guān)于行政和解的明文規(guī)定并不系統(tǒng)，在法律(如《反壟斷法》第45條)、行政法規(guī)(《行政復(fù)議法實施條例》第40條、《反傾銷條例》第31條—33條)和司法解釋(《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》)中較為零散的分布，其規(guī)定內(nèi)容也并未起到實質(zhì)的規(guī)制作用，適用性較弱。且大多數(shù)條文屬于概念性質(zhì)及理論層面的介紹，原則性較強，具體性的、可直接操作的條款較少，因此影響了現(xiàn)有行政和解條款的施行效果。針對此問題，一方面，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)制定一部統(tǒng)一的《行政和解法》，系統(tǒng)全面地對行政和解制度進行整體設(shè)計?！缎姓徒夥ā凡粌H應(yīng)當(dāng)改善現(xiàn)有的條款，細(xì)化具體的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)將履行程序、救濟程序、完全包含。另一方面，不僅要對行政和解進行專門的、系統(tǒng)的規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)完善與之相關(guān)的法律。

第四，對和解救濟程序的建議。上文提到，和解程序中有兩處程序最為關(guān)鍵。其一為行政協(xié)議的履行，其二為救濟程序。救濟程序的依據(jù)為行政合同，因此要對行政合同的效力做細(xì)化規(guī)定。既然為雙方當(dāng)事人協(xié)商一致的合同，是雙方的意思表示行為，則可參照民法上的規(guī)則。我國《合同法》第52條規(guī)定了合同的無效要件：①一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；②惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；③以合法形式掩蓋非法目的；④損害社會公共利益；⑤違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定?！逗贤ā返?4條規(guī)定了合同可撤銷的情形，包括：(1)因重大誤解訂立的；(2)在訂立合同時顯失公平的；(3)一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立的合同。如行政合同出現(xiàn)上述情形，應(yīng)分別歸入無效、可撤銷范疇。受欺詐、受脅迫因而利益受損的一方可提起確認(rèn)行政合同無效、可撤銷的行政訴訟，也具有再行訂立行政合同的權(quán)利。救濟程序的設(shè)立主要在于保護行政相對人的合法權(quán)益，幫助其擺脫達成合意后無法履行或撤訴后無計可施的困境。因此，在雙方簽訂行政合同之后，若有一方不按時履行合同中的全部義務(wù)，對方即可以此行政合同提起行政訴訟，以維護合法權(quán)益。

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