運(yùn)用法治思維和方式推進(jìn)西部民族地區(qū)綠色發(fā)展的創(chuàng)新路徑研究

田 冰

廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院，廣西 南寧 530021

習(xí)近平總書記提出，綠水青山就是金山銀山，綠色發(fā)展是民族地區(qū)發(fā)展的“利器”。西部民族地區(qū)是扶貧開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，也是生態(tài)環(huán)境的敏感脆弱區(qū)域。既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)脫貧致富，又要保護(hù)生態(tài)造福子孫，這是西部民族地區(qū)面臨的最大挑戰(zhàn)。只有將法治思維貫穿于發(fā)展的全過程，用法治方式來(lái)協(xié)調(diào)處理好環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，才能走出一條發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困、優(yōu)化環(huán)境的綠色發(fā)展新路子。

一、西部民族地區(qū)實(shí)施綠色發(fā)展意義重大

西部民族地區(qū)有著豐富的自然資源，占全國(guó)國(guó)土面積64%，擁有全國(guó)75%的草原面積、44%的森林面積以及66%的水資源。另一方面，西部民族地區(qū)大多處于自然條件惡劣、災(zāi)害頻繁、生態(tài)環(huán)境極為脆弱的地區(qū)，發(fā)展面臨一些突出問題和特殊困難，如基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后、貧困面廣程度深。盡管人類具有認(rèn)知和利用自然的能力，但是必須節(jié)制有序地加以利用，千萬(wàn)不能再搞過去那種掠奪式地索取，否則就要遭到大自然的報(bào)復(fù)。①2012年有色金屬之鄉(xiāng)發(fā)生的龍江河鎘污染事件，就是企業(yè)實(shí)施粗放型發(fā)展，濫排污染物造成的嚴(yán)重后果。綠色發(fā)展作為生態(tài)規(guī)律、科學(xué)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律緊密融合的現(xiàn)代文明形態(tài)，涉及生產(chǎn)生活方式的深刻變革，拓展了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新路徑。“綠色化”意味著從改變自然觀和發(fā)展觀開始，驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，釋放改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力。②在當(dāng)前生態(tài)形勢(shì)日益嚴(yán)峻的情況下，拋開生態(tài)環(huán)境談經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無(wú)非使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為無(wú)源之水。加快推進(jìn)綠色發(fā)展，可以從根本上解決西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的尖銳沖突，實(shí)現(xiàn)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的局面，這既是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的歷史過程，也是實(shí)現(xiàn)西部民族地區(qū)永續(xù)發(fā)展的重大使命。西部民族地區(qū)應(yīng)以綠色發(fā)展理念統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，將綠水青山作為核心競(jìng)爭(zhēng)力，突出對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源的永續(xù)利用，培植綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)后發(fā)趕超。西部民族地區(qū)必須對(duì)未來(lái)發(fā)展作出正確的定位，既不能走“只要發(fā)展、不要綠色”的老路，也不能走“先污染、后治理”的邪路，只有讓綠色成為發(fā)展中最亮麗的色彩，實(shí)現(xiàn)人、社會(huì)、環(huán)境、資源的綠色持續(xù)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)綠色富區(qū)、綠色惠民愿望，為美麗中國(guó)建設(shè)和全面建成小康社會(huì)作出貢獻(xiàn)。

二、當(dāng)前制約西部民族地區(qū)綠色發(fā)展的法治因素分析

(一)缺乏專門立法，法律法規(guī)不健全

1.為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，我國(guó)制定了許多相關(guān)的法律法規(guī)，比如《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《森林法》、《水土保持法》、《電氣法》等等，這些法律法規(guī)的內(nèi)容涉及綠色發(fā)展，但在總體上缺乏綠色發(fā)展的立法理念，目前針對(duì)綠色發(fā)展的專門立法仍是空白。

2.由于我國(guó)環(huán)境立法產(chǎn)生歷史短，立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，因此現(xiàn)有的法律法規(guī)不可避免地存在著這樣或那樣的問題，比如：法律規(guī)章條文太過原則籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，內(nèi)容滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展，大都是單行法，相互之間銜接不足，具體實(shí)施過程中難對(duì)接等，針對(duì)綠色發(fā)展的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和司法保障機(jī)制更是欠缺。

(二)缺乏治理綜合性，執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象比較嚴(yán)重

首先，在傳統(tǒng)發(fā)展模式的禁錮下，西部民族地區(qū)的綠色發(fā)展仍是由各職能部門分頭決策、管理，對(duì)綠色發(fā)展的治理工作缺乏綜合性和系統(tǒng)性，使得綠色發(fā)展無(wú)法順利持續(xù)推進(jìn)。其次，西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，發(fā)展水平較低，地方政府理所當(dāng)然地將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為工作重心，但地方政府前瞻性不夠，加之長(zhǎng)期以來(lái)單純追求GDP增長(zhǎng)的政績(jī)觀影響，往往只關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，忽略了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的和諧共進(jìn)，致使對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，在執(zhí)法過程中睜只眼，閉只眼。最后，在地廣人少的西部民族地區(qū)，有限的政府力量無(wú)法覆蓋每個(gè)區(qū)域，導(dǎo)致監(jiān)管不到位。綜上所述，西部民族地區(qū)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)惡化趨勢(shì)加快。

(三)缺乏綠色法治觀念，法治氛圍不濃

1.政府綠色法治觀念欠缺。政府對(duì)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展重視不夠，在環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展實(shí)踐中存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。同時(shí)也未能形成健全有效的政策、措施、投資機(jī)制來(lái)引進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)、激勵(lì)綠色產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展。

2.企業(yè)綠色法治觀念欠缺。西部民族地區(qū)乃至全國(guó)各地的部分企業(yè)主環(huán)保意識(shí)不足，只想實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)最大化，不愿投入資金進(jìn)行綠色技術(shù)研發(fā)，也不愿承擔(dān)由綠色技術(shù)轉(zhuǎn)化為綠色經(jīng)濟(jì)的成本。同時(shí)，相較于東部沿海地區(qū)，西部民族地區(qū)的高科技人才嚴(yán)重不足且資本稀缺，使得西部民族地區(qū)企業(yè)自主研發(fā)能力本身就很薄弱，企業(yè)科技含量低。因此，西部民族地區(qū)的企業(yè)有很多都還是走著高投入、高消耗、高污染的老路。

3.人民群眾綠色法治觀念欠缺。西部民族地區(qū)人民群眾的生活水平長(zhǎng)期遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)，想要盡快縮小與東部地區(qū)差距，改變貧窮、落后的現(xiàn)狀成為西部民族地區(qū)人民最迫切的愿望。因此，人民群眾在生產(chǎn)過程中只追求經(jīng)濟(jì)效益而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了破壞，比如種植速生桉，就會(huì)對(duì)地區(qū)土質(zhì)造成影響。還有在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中過度使用化肥、農(nóng)藥、生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑，只追求高產(chǎn)量而不注重高質(zhì)量。

三、用法治思維和方式推進(jìn)西部民族地區(qū)綠色發(fā)展的創(chuàng)新路徑

(一)要科學(xué)立法，強(qiáng)化綠色發(fā)展源頭防治

經(jīng)過幾十年的法制建設(shè)實(shí)踐，我國(guó)出臺(tái)了不少環(huán)境保護(hù)、污染防治方面的法律法規(guī)。雖然現(xiàn)有的法律法規(guī)從不同角度和層次提出了相關(guān)要求，但總體上缺乏綠色發(fā)展理論系統(tǒng)指導(dǎo)下的方法和思路，仍然存在不少問題。其一，法律的操作性較差。一些法律規(guī)定只有原則性要求，沒有明確細(xì)化違反規(guī)定者要承擔(dān)的責(zé)任和處罰性條款，法律之間的關(guān)聯(lián)性、銜接性不足，不能有效解決現(xiàn)實(shí)問題。其二，有些領(lǐng)域存在法律空白、無(wú)法可依的情況。如土壤污染防治法、有毒化學(xué)物質(zhì)污染防治法等法律尚未出臺(tái)，環(huán)境損害賠償法和環(huán)境糾紛處理方面的規(guī)定也不健全。因此，在國(guó)家立法層面，要制定綠色發(fā)展基本法，在基本法中規(guī)定涉及綠色發(fā)展各種法律的范圍和作用。在地方立法層面，要建立適合少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)實(shí)狀況的綠色發(fā)展的地方性法規(guī)和自治條例。

建立健全系統(tǒng)完備的法律法規(guī)體系，是開展綠色發(fā)展的根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的有效措施，有助于引導(dǎo)人們?cè)鰪?qiáng)生態(tài)意識(shí)，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)生活方式的“綠色化”。要以可持續(xù)發(fā)展作為基本指導(dǎo)思想，重新審視現(xiàn)有的法律法規(guī)，將綠色發(fā)展理念融入法律法規(guī)，將強(qiáng)制性、可操作性要求細(xì)化在法律法規(guī)層面。首先，要修訂完善現(xiàn)行法律法規(guī)中與綠色發(fā)展不相適應(yīng)的內(nèi)容。要全面清理并修訂存在不符合綠色發(fā)展、生態(tài)保護(hù)內(nèi)容的法律法規(guī)，重視法律制度之間的協(xié)調(diào)一致，提高法律法規(guī)的操作性。其次，要完善現(xiàn)行法律法規(guī)中的漏洞和缺位，及時(shí)補(bǔ)充尚未涉及的領(lǐng)域。積極推動(dòng)固體廢物污染環(huán)境防治法、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例、排污許可條例等法律法規(guī)的修訂工作。健全完善推進(jìn)生產(chǎn)生活方式綠色化的價(jià)格、稅收、貿(mào)易等生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，制定清潔生產(chǎn)、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境問責(zé)等環(huán)保方面的法規(guī)、規(guī)章和條例。

(二)要嚴(yán)格執(zhí)法，構(gòu)建綠色發(fā)展監(jiān)督執(zhí)法體制

由于各方面原因，西部民族地區(qū)綠色發(fā)展的監(jiān)督執(zhí)法體制不夠完善，執(zhí)法部門權(quán)責(zé)邊界規(guī)定不清，執(zhí)法尺度存在寬松軟現(xiàn)象，甚至造成執(zhí)法漏洞。其一，問責(zé)制度不完善。由于環(huán)境考核問責(zé)機(jī)制不健全，政府失當(dāng)行為難以得到有效約束，地方保護(hù)現(xiàn)象仍然存在，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了環(huán)境效益，致使環(huán)境問題日益嚴(yán)重。其二，執(zhí)法監(jiān)督體系不完善。執(zhí)法部門監(jiān)管能力不足，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為懲治力度不夠。如安裝的脫硫脫硝設(shè)備、污水處理設(shè)施常常沒有實(shí)際運(yùn)行，環(huán)境數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象突出，很多環(huán)境破壞者沒有得到相應(yīng)的懲治。

法律的生命力在于實(shí)施，體現(xiàn)綠色發(fā)展要求的相關(guān)法律法規(guī)要真正落實(shí)到位，關(guān)鍵在于執(zhí)行。要推進(jìn)環(huán)境評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處置、信息共享等執(zhí)法能力建設(shè)，建立健全執(zhí)法技術(shù)體系。首先，加強(qiáng)執(zhí)法力度，強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)威。各有關(guān)單位應(yīng)堅(jiān)定法治理念，不折不扣地執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，加大查處力度，做到嚴(yán)格執(zhí)法，違法必究，敢于碰硬。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境破壞的責(zé)任人，無(wú)論是政府、企業(yè)還是個(gè)人，都要嚴(yán)查追究。其次，加大懲治力度，提高違法成本。對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的違法行為，相關(guān)單位要持“零容忍”態(tài)度，嚴(yán)厲懲治，絕不手軟。對(duì)屢次污染環(huán)境的相關(guān)企業(yè)要重罰，讓違法者付出沉重代價(jià)。要通過嚴(yán)厲的離任審計(jì)和嚴(yán)肅的責(zé)任追究，使那些在任期間無(wú)視環(huán)境破壞和環(huán)境污染的領(lǐng)導(dǎo)干部為自己的失職瀆職行為付出應(yīng)有的代價(jià)。再次，完善執(zhí)法協(xié)調(diào)體制，加強(qiáng)分工合作。要打破區(qū)域界線，建立部門協(xié)作機(jī)制，避免出現(xiàn)拉鋸扯皮現(xiàn)象。從監(jiān)測(cè)預(yù)警、污染治理、生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷喾矫娼⒙?lián)合協(xié)調(diào)、行動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享，明確職能責(zé)任，形成監(jiān)管無(wú)縫銜接。通過聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理違法事件，提高執(zhí)法部門應(yīng)急處置能力，提高執(zhí)法實(shí)效。最后，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。要完善培訓(xùn)機(jī)制，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行法治意識(shí)、生態(tài)意識(shí)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，優(yōu)化執(zhí)法人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法能力。要建立健全執(zhí)法責(zé)任制和考核制度，對(duì)執(zhí)法不嚴(yán)、違法執(zhí)法等情況的相關(guān)責(zé)任人員追究責(zé)任，將執(zhí)法工作成效納入目標(biāo)績(jī)效考核管理，將考核結(jié)果與薪酬、晉升相掛鉤，確保公正執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法。

(三)要公正司法，充分發(fā)揮綠色司法保障功能

要緊緊抓住人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境權(quán)益需求與司法保障不充分不平衡之間的矛盾，找準(zhǔn)綠色司法的新目標(biāo)、新方向，讓人民群眾在每一個(gè)涉及生態(tài)環(huán)境的司法案件中感受到公平正義。要圍繞打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求，堅(jiān)持正確的生態(tài)價(jià)值導(dǎo)向，充分發(fā)揮司法在維護(hù)生態(tài)文明建設(shè)方面的職能作用，為西部民族地區(qū)決勝全面建成小康社會(huì)作出積極貢獻(xiàn)。

首先，要充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境權(quán)益保障功能，構(gòu)建多元共治保障體系。公安機(jī)關(guān)要認(rèn)真辦理涉及生態(tài)、環(huán)境保護(hù)的各類刑事、治安案件，加大對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的各類違法犯罪行為的打擊力度。檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真辦理涉及生態(tài)保護(hù)的公訴案件和環(huán)境公益訴訟案件，認(rèn)真做好生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪預(yù)防工作。審判機(jī)關(guān)要深入推進(jìn)立案登記制改革，創(chuàng)新審判執(zhí)行措施，嚴(yán)格貫徹?fù)p害擔(dān)責(zé)、全面賠償原則，不斷加大環(huán)境權(quán)益保護(hù)力度。要引入專家咨詢證言制度，加強(qiáng)案前介入、案中釋法、案后回訪，對(duì)破壞生態(tài)的案件制定環(huán)境司法生態(tài)修復(fù)等制度措施，切實(shí)維護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益，保障自然資源集約節(jié)約利用和生態(tài)安全。其次，要充分發(fā)揮評(píng)價(jià)、指引功能，營(yíng)造生態(tài)環(huán)境權(quán)益司法保護(hù)良好外部環(huán)境。要推動(dòng)建立審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，在證據(jù)提取、信息共享等方面做好銜接。建立環(huán)境資源糾紛多元化解決機(jī)制，發(fā)揮行政調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等非訴糾紛解決機(jī)制的作用。要加強(qiáng)社會(huì)關(guān)注度高的環(huán)境資源保護(hù)重大典型案件的審判公開和宣傳力度，擴(kuò)大人民陪審員參與案件審理，發(fā)揮綠色司法對(duì)環(huán)境生態(tài)行為的評(píng)價(jià)、指引作用，增強(qiáng)社會(huì)公眾綠色發(fā)展意識(shí)。

(四)推進(jìn)全民守法，在全社會(huì)樹立綠色發(fā)展法治理念

人的行為是意識(shí)的具體體現(xiàn)。推進(jìn)西部民族地區(qū)綠色發(fā)展，至關(guān)重要的是讓廣大民眾知法懂法，在理念上認(rèn)同綠色，在行動(dòng)上踐行綠色。當(dāng)前，民眾參與綠色發(fā)展的權(quán)責(zé)意識(shí)模糊，參與渠道不通暢，參與的積極性與實(shí)效性不高，致使利益訴求無(wú)法得到滿足。這些問題迫切地要求在全社會(huì)樹立綠色發(fā)展法治理念，健全民眾參與機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展。要多渠道、多樣式地進(jìn)行生態(tài)法治知識(shí)的普及、傳授，提升綠色發(fā)展法治意識(shí)教育水平，切實(shí)使每一名公民將守住環(huán)境安全底線、生態(tài)功能紅線、資源利用上線作為自己守法護(hù)法的準(zhǔn)繩。

在全面依法治國(guó)的背景下，法治手段是形成法治

意識(shí)和規(guī)矩意識(shí)的一個(gè)重要手段。西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境意識(shí)的培養(yǎng)，必須要改變傳統(tǒng)的思想觀念和價(jià)值理念，將綠色發(fā)展的法治理念和要求作為日常行為的規(guī)范。要用法治思維立規(guī)矩，加強(qiáng)生活陋習(xí)的改變，培養(yǎng)民眾積極參與生態(tài)實(shí)踐的能力，構(gòu)建互依共生的生態(tài)環(huán)境。要積極探索并建立生態(tài)環(huán)境信息公開的有效途徑和制度，及時(shí)公開大氣、土地、水等環(huán)境質(zhì)量，公開涉及公眾環(huán)境權(quán)益和健康的決策、項(xiàng)目信息和環(huán)境執(zhí)法信息，公開企業(yè)環(huán)境行為等涉及民生的信息，確保民眾的生態(tài)知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要以“公眾參與”為重要抓手，搭建生態(tài)環(huán)境保護(hù)舉報(bào)、監(jiān)督平臺(tái)，設(shè)置生態(tài)環(huán)保信箱、成立民間環(huán)保組織，提高民眾對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督意識(shí)。要建立生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，加大民眾對(duì)建設(shè)立項(xiàng)、實(shí)施和后續(xù)評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的參與度。建立生態(tài)環(huán)境問題聽證會(huì)、座談會(huì)、民意調(diào)查等制度，吸納民眾意見，增強(qiáng)民眾監(jiān)督的實(shí)效。

習(xí)近平總書記指出：“生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰。”西部民族地區(qū)要時(shí)刻遵循“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，以綠色法治推動(dòng)綠色發(fā)展，立足當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)條件，走出一條創(chuàng)新發(fā)展、突破發(fā)展的“綠色小康”之路。

[ 注 釋 ]

①葛明巖，劉貴福.新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇：建設(shè)生態(tài)化城鎮(zhèn)[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2015(4).

②為什么要在“新四化”之后增加“綠色化”[N].光明日?qǐng)?bào)，2015-05-6(1).