我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體制度研究

楚孔楊

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與成熟，各國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面開(kāi)始更多地關(guān)注如何以“有形的手”實(shí)現(xiàn)“更好的管制”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)受到原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府的一些阻礙、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為頻現(xiàn)。雖然《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《中華人民共和國(guó)反壟斷法》對(duì)此行為均有所規(guī)制，但這種規(guī)制更多的是一種事后救濟(jì)。但政府的排除限制競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)政策一但頒布實(shí)施，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)損害影響巨大，對(duì)此類(lèi)行為建立健全完善的事前預(yù)防機(jī)制尤屬必要。國(guó)外的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估機(jī)制已經(jīng)建立多年，制度成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)具備，在當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)體制為改革重點(diǎn)的時(shí)代大旗下，建立符合我國(guó)國(guó)情的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)便大有裨益。

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)氛圍的建立，注重公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的維護(hù)，在發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成市場(chǎng)體系的統(tǒng)一。深化改革目標(biāo)，鞏固改革成果，進(jìn)一步發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)在市場(chǎng)發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用。

2013年11月公布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出減少政府干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)的不當(dāng)行為。2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)在此基礎(chǔ)上提出，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的重大決策要實(shí)行合法性的審查制度。2016年正式公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》。政策文件為公平爭(zhēng)審查制度的逐步建立列定了方向，同時(shí)意味著我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策已經(jīng)由產(chǎn)業(yè)政策向競(jìng)爭(zhēng)政策過(guò)渡。

在這樣的大環(huán)境下，結(jié)合我國(guó)國(guó)情建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是未來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的重要工作。作為一項(xiàng)對(duì)政府不當(dāng)行為的事前預(yù)防制度，在政府行為發(fā)生前對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，是轉(zhuǎn)變思路的前瞻性行為。但長(zhǎng)久以來(lái)反競(jìng)爭(zhēng)的思路聚焦在事后的救濟(jì)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為外來(lái)制度首要考慮的便是如何在我國(guó)扎下根，如何快速成長(zhǎng)起來(lái)發(fā)揮其作用。更為現(xiàn)實(shí)的就是該項(xiàng)制度主體建設(shè)問(wèn)題，即由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行審查的問(wèn)題。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體概述

雖然《意見(jiàn)》的公布標(biāo)志著我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的初步確立，但是學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)其具體界定還是存在分歧的，結(jié)合各位學(xué)者的研究論述，筆者在此歸納出公平競(jìng)爭(zhēng)制度的一些特點(diǎn)。其一，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象為法律、規(guī)范等官方文件；其二，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度設(shè)立的目的在于推行競(jìng)爭(zhēng)政策，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；其三，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的主體為各類(lèi)公權(quán)力機(jī)關(guān)。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建設(shè)落腳點(diǎn)在于審查，由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)審查法律、規(guī)范等各類(lèi)官方文件就是公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體制度的內(nèi)容。承前所述，學(xué)者們?cè)谡撌龉礁?jìng)爭(zhēng)制度時(shí)，對(duì)于主體制度的共識(shí)在于各類(lèi)公權(quán)力機(jī)關(guān)，但是具體由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)審查，仍存在較大爭(zhēng)議。

一般來(lái)說(shuō)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的主體不同于法律法規(guī)政策的制定部門(mén)，即使在機(jī)構(gòu)設(shè)置層面不能做到完全獨(dú)立，最基本也要能夠保持審查工作進(jìn)行時(shí)的獨(dú)立性，這種獨(dú)立性是必要的，是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的基礎(chǔ)要求之一。

三、我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體制度建設(shè)現(xiàn)狀

《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》和地方各級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)政策規(guī)定逐步架構(gòu)起我國(guó)現(xiàn)階段建設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的總體框架。對(duì)上述文件政策的準(zhǔn)確理解和整理中可以窺見(jiàn)我國(guó)當(dāng)前對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建設(shè)的階段，以及更深更準(zhǔn)確的理解制度構(gòu)造。

《意見(jiàn)》中對(duì)于主體制度的建設(shè)主要見(jiàn)于第三部分“科學(xué)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”，規(guī)定審查主體為“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”(即法律法規(guī)、行政規(guī)章及政策的制定部門(mén))。

在主體制度建設(shè)方面，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)《意見(jiàn)》精神，在地方實(shí)際情況參考下，紛紛細(xì)化了責(zé)任主體范圍，對(duì)主體制度的研究很有價(jià)值：

江蘇省和河北省將責(zé)任主體根據(jù)政策出臺(tái)機(jī)關(guān)的不同進(jìn)行了劃分，規(guī)定以各級(jí)人民政府名義出臺(tái)的，文件起草的牽頭部門(mén)是整個(gè)審查程序的責(zé)任機(jī)關(guān)；如果是由多個(gè)同級(jí)部門(mén)聯(lián)合制定公布，以主要的牽頭部門(mén)作為審查程序的責(zé)任主體；如果是由單獨(dú)部門(mén)制定公布實(shí)施的，責(zé)任主體亦即審查主體為政策制定部門(mén)。①

湖南省將文件的性質(zhì)作為分類(lèi)的依據(jù)分類(lèi)處理，劃分審查責(zé)任主體。地方性法規(guī)草案、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，由起草單位的法制機(jī)構(gòu)或者起草單位確定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查；政府所屬部門(mén)或部門(mén)聯(lián)合制定的文件、政策措施，由各部門(mén)或牽頭部門(mén)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查；部門(mén)下屬行政機(jī)構(gòu)和具有管理公共事務(wù)職能的組織制定的，則由各部門(mén)各自進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序。操作層面上進(jìn)行審查工作部門(mén)選擇時(shí)，由各部門(mén)根據(jù)情況自行確定公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)構(gòu)，也可與合法性審查結(jié)合進(jìn)行。②

北京市的規(guī)定與湖南省的規(guī)定相仿，總體上采取了分類(lèi)處理的思想，以文件的層級(jí)性質(zhì)作為分類(lèi)的依據(jù)由不同的主體作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的責(zé)任承擔(dān)機(jī)關(guān)。其中市政府、市政府辦公廳名義印發(fā)的文件和地方性法規(guī)草案、政府規(guī)章，由起草單位負(fù)責(zé)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審査；市級(jí)單個(gè)部門(mén)(單位)制定的規(guī)范性文件和其他政策措施，由制定部門(mén)(單位)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查；市級(jí)多個(gè)部門(mén)(單位)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件和其他政策措施，由牽頭部門(mén)(單位)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。市政府法制辦公室在進(jìn)行相關(guān)文件的合法性審查時(shí)，要求注重文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，加強(qiáng)審核。③

四、公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體制度之域外經(jīng)驗(yàn)

(一)澳大利亞

上個(gè)世紀(jì)九十年代以來(lái)，澳大利亞在競(jìng)爭(zhēng)制度的審查方面發(fā)力，推行了“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)計(jì)劃”，作為該項(xiàng)計(jì)劃主要實(shí)施部門(mén)，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)即NCC承擔(dān)了獨(dú)立運(yùn)行、獨(dú)立審查、獨(dú)立評(píng)估和獨(dú)立監(jiān)督聯(lián)邦和州不同層級(jí)的各類(lèi)法律法規(guī)文件。④?chē)?guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立性，不被行政機(jī)關(guān)或較少被行政機(jī)關(guān)影響而作出不公正認(rèn)定。NCC協(xié)助政府和其他評(píng)估者進(jìn)行立法審查工作，承擔(dān)選擇正確評(píng)估模式、確保嚴(yán)格遵循評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)，在整個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查進(jìn)程中具有舉足輕重的作用。

(二)韓國(guó)

韓國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體為公平交易委員會(huì)(KFTC)，韓國(guó)《規(guī)制壟斷與公平交易法》第六十三條和《制定法律法規(guī)影響評(píng)估報(bào)告指南》共同賦予了KFTC公平競(jìng)爭(zhēng)審查的權(quán)力。在韓國(guó)的制度設(shè)計(jì)中，NFTC是直接向國(guó)務(wù)總理負(fù)責(zé)的，其行政等級(jí)相當(dāng)于中央行政機(jī)關(guān)，又因其反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)能而具有準(zhǔn)司法性。與澳大利亞國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)的獨(dú)立地位相似，NFTC受到行政機(jī)關(guān)干預(yù)的機(jī)會(huì)也比較小，從學(xué)者以及實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)事務(wù)進(jìn)行跟蹤評(píng)估的結(jié)果來(lái)看，此項(xiàng)制度運(yùn)行良好，也基本達(dá)到了當(dāng)初設(shè)立此制度的階段性目標(biāo)。

(三)日本

日本公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體為公平交易委員會(huì)，主要法案為《競(jìng)爭(zhēng)政策評(píng)估法案》，規(guī)定了由日本公平交易委員會(huì)承擔(dān)主要審查事項(xiàng)，評(píng)估與審查的內(nèi)容主要包含以下幾個(gè)方面：成分收益、競(jìng)爭(zhēng)效果以及可替代性分析等。實(shí)施十余年來(lái)，公平交易委員會(huì)在審查程序方面發(fā)揮了巨大作用，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的良性發(fā)展與此不無(wú)關(guān)系。⑤

(四)美國(guó)

美國(guó)的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法及反托拉斯法領(lǐng)域的執(zhí)法模式為雙機(jī)構(gòu)制度，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)和司法部(DOJ)均為反托拉斯管轄執(zhí)法機(jī)關(guān)。在此基礎(chǔ)之上，競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的責(zé)任也由FTC和DOJ共同承擔(dān)。在對(duì)兩機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，法律授權(quán)的權(quán)限已經(jīng)做出合理的區(qū)分，并且在協(xié)調(diào)機(jī)制上也做出了合理的設(shè)計(jì)，以期化解兩機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)的沖突?！睹绹?guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》規(guī)定了FTC具有競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的權(quán)力。聯(lián)邦司法部的組織法中關(guān)于反托拉斯職能的規(guī)定，使得DOJ擁有主動(dòng)搜集信息、出具評(píng)估意見(jiàn)的權(quán)力；此外，管制產(chǎn)業(yè)的制度規(guī)定中也賦予了DOJ一定的管轄權(quán)。與此相對(duì)，F(xiàn)TC針對(duì)的是對(duì)立法機(jī)構(gòu)、州或聯(lián)邦對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)設(shè)置障礙的法律法規(guī)，對(duì)以上法律規(guī)范審查并出具意見(jiàn)。

(五)新加坡

新加坡在公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體方面和我國(guó)當(dāng)前制度建設(shè)相似，均采取了內(nèi)部審查模式。具體來(lái)說(shuō)，政府和相關(guān)部門(mén)在制定法律法規(guī)、政策規(guī)章時(shí)便要對(duì)其進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)方面的影響，產(chǎn)生一定的評(píng)估和預(yù)判，要求出具評(píng)定或分析報(bào)告。新加坡在制度建設(shè)中設(shè)立了新加坡競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)(CCS)，CCS的職能在于建議和指導(dǎo)，而非直接作為主體參與到公平競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估中去。其發(fā)揮的作用更多是建議和指導(dǎo)性意見(jiàn)，對(duì)于分析報(bào)告的出具提供幫助。

五、從審查權(quán)配置與行使的角度完善當(dāng)前主體制度

在文章第四部分域外經(jīng)驗(yàn)的參考中已經(jīng)回顧了一些國(guó)家關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體的規(guī)定，雖無(wú)完全相同，但從審查權(quán)配置角度分析，無(wú)外乎兩種模式，一為內(nèi)部審查，一為外部監(jiān)督。

外部監(jiān)督又可分為競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督，澳大利亞、美國(guó)、日本均選擇了此種模式。以新加坡為代表的國(guó)家則選擇了內(nèi)部審查的模式。各國(guó)對(duì)主體不應(yīng)局限于競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)基本達(dá)成了共識(shí)，將其擴(kuò)展到了競(jìng)爭(zhēng)法之外的領(lǐng)域。此外，公平競(jìng)爭(zhēng)審查在性質(zhì)上不是司法審查，而是一種廣義的立法審查，即在規(guī)則制定過(guò)程中對(duì)規(guī)則合法性進(jìn)行的審查，這就決定了它是一種源頭審查，而不是在出現(xiàn)紛爭(zhēng)之后的執(zhí)法審查或司法審查。⑥當(dāng)前我國(guó)審查主體十分分散，在內(nèi)部審查模式選擇下充分行使其審查職權(quán)，切實(shí)保障公平競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該是存在問(wèn)題的。

爭(zhēng)審查權(quán)的配置中，管制政策制定主體已經(jīng)獲得了一部分審查權(quán)，基于制度保障的需要，給國(guó)務(wù)院反壟斷配置審查權(quán)也是符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)法視野下權(quán)力配置的需要的。下一階段的建設(shè)工作主要從兩方面著手，其一，《意見(jiàn)》的細(xì)化。當(dāng)前《意見(jiàn)》的出臺(tái)雖然意義重大，但是現(xiàn)階段更多是一種總體框架性的建設(shè)意見(jiàn)，存在粗化的缺陷，難以直接貫徹落實(shí)。從實(shí)踐出發(fā)，在經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上結(jié)合先進(jìn)域外經(jīng)驗(yàn)將《意見(jiàn)》細(xì)化，作為制度落地的指導(dǎo)文件。其二，發(fā)揮反壟斷委員會(huì)的優(yōu)勢(shì)所在。反壟斷委員會(huì)的專(zhuān)家在反壟斷領(lǐng)域深耕多年，優(yōu)勢(shì)在于其專(zhuān)業(yè)性，可以在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建設(shè)中作為咨詢(xún)機(jī)關(guān)，在意見(jiàn)和建議方面發(fā)揮自身專(zhuān)業(yè)性的優(yōu)勢(shì)。此類(lèi)意見(jiàn)和建議也在一定方面形成了審查權(quán)，這類(lèi)審查權(quán)，不同于管制機(jī)關(guān)自身的審查權(quán)，而是作為一種“審查之審查”的存在，不定期、不定項(xiàng)對(duì)常規(guī)審查監(jiān)督制約?？斩吹臋?quán)力配置是無(wú)意義的，在經(jīng)濟(jì)法層面明確未嚴(yán)格實(shí)行審查的政策制定機(jī)關(guān)的責(zé)任，明晰追責(zé)制度與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度配套，體現(xiàn)國(guó)家整體制度安排的合理性。

對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)，關(guān)鍵問(wèn)題在于制度的實(shí)踐落實(shí)。從理論成熟到實(shí)踐落地，執(zhí)法機(jī)關(guān)在其中承擔(dān)了重要作用。考慮到制度建設(shè)之初，廣大執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于制度的認(rèn)知尚未達(dá)到足夠程度，主要可以從培訓(xùn)和督

導(dǎo)、強(qiáng)化事后執(zhí)法監(jiān)督、落實(shí)聯(lián)席會(huì)議制度等方式保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施。理論學(xué)者和實(shí)務(wù)專(zhuān)家的意見(jiàn)在此層面上彌足珍貴，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員調(diào)研指導(dǎo)、開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)課程、新媒體授課等方式，在專(zhuān)業(yè)性的角度為制度的落地保駕護(hù)航。另外，經(jīng)過(guò)了全套的公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序，相關(guān)政策仍有異議如舉報(bào)等，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)可根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第51條向其上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)出執(zhí)法建議函，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令糾正。

六、總結(jié)

綜上所述，對(duì)于我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體制度的建設(shè)，應(yīng)充分借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情逐步建立統(tǒng)一、獨(dú)立、完善、權(quán)威、專(zhuān)業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體。但我國(guó)應(yīng)緩步過(guò)渡，不宜操之過(guò)急。當(dāng)前初步建設(shè)階段，根據(jù)審查權(quán)配置原理，賦予國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)一部分“審查權(quán)”，在常規(guī)審查之外，實(shí)現(xiàn)審查之再審查。反

壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)則應(yīng)進(jìn)一步改革，更應(yīng)承擔(dān)更多的建議咨詢(xún)職能，進(jìn)一步發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)。此外，以權(quán)利制約權(quán)力，公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)也應(yīng)充分發(fā)揮其作用，與各類(lèi)公權(quán)力主體共同承擔(dān)公平競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)責(zé)任。

[ 注 釋 ]

①江蘇省人民政府網(wǎng).http：//www.jiangsu.gov.cn/art/2016/8/22/art_46143_2543209.html.

②湖南省人民政府網(wǎng).http：//www.hunan.gov.cn/szf/hnzb/2016/2016nd17q/szfbgtwj_98818/201609/t20160920_4701718.html.

③北京市人民政府網(wǎng).http：//zhengce.beijing.gov.cn/library/192/33/50/438650/106871/index.html.

④葉高芬.澳大利亞行政性壟斷規(guī)制經(jīng)驗(yàn)及其啟示——基于“囯家競(jìng)爭(zhēng)政策”的解讀[J].中國(guó)社會(huì)料學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2015(2).

⑤應(yīng)品廣.法治視角下的競(jìng)爭(zhēng)政策[M].北京：法律出版社，2013：197-198.

⑥張守文.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的經(jīng)濟(jì)法解析[J].政治與法律，2017(2).