軍隊(duì)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的監(jiān)測(cè)與預(yù)警的法制建設(shè)的檢討和建議*

張鴻斐 萬(wàn)克夫

南昌理工學(xué)院政法學(xué)院，江西 南昌 330044

一、我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的監(jiān)測(cè)與預(yù)警的法律框架

對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生，監(jiān)測(cè)與預(yù)警是至為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。如果我們加強(qiáng)監(jiān)測(cè)與預(yù)警，也許能夠抑禍于開(kāi)端之際，防患于未然之間。退而求其次，也能提高應(yīng)對(duì)的針對(duì)性和有效性，減輕應(yīng)對(duì)壓力，減少災(zāi)害或事故損失。政府與其付出高額的代價(jià)來(lái)?yè)尵群椭亟?，不如花費(fèi)相對(duì)低得多的成本監(jiān)測(cè)和預(yù)警?？梢?jiàn)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)與預(yù)警完全符合政府管理目標(biāo)的要求。

為維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序，全面規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，并于2007年11月1日生效?！肮s”第2條規(guī)定：“緊急情況的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)和預(yù)警，事后處理等應(yīng)急活動(dòng)適用于應(yīng)急處置和救援。監(jiān)測(cè)和預(yù)警以及預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、緊急處置和救援、事后恢復(fù)和重建相互并列的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)。通過(guò)監(jiān)測(cè)，及時(shí)搜集和掌握能夠表示危機(jī)嚴(yán)重程度和進(jìn)展?fàn)顟B(tài)的特征性信息，分析和判斷危機(jī)發(fā)生的幾率、發(fā)生的時(shí)間、發(fā)生的地點(diǎn)、發(fā)生的原因、可能波及的范圍、可能造成的危害程序，以及危機(jī)的演化方向和變化趨勢(shì)；通過(guò)預(yù)警，提前做好應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的各項(xiàng)準(zhǔn)備，盡最大努力在最大限度上減少突發(fā)事件發(fā)生時(shí)所造成的實(shí)際損失。

二、軍隊(duì)參與監(jiān)測(cè)與預(yù)警的法制建設(shè)的檢討

對(duì)于中國(guó)來(lái)講，人民軍隊(duì)在處理突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中有主導(dǎo)作用。除此之外，亦是參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的監(jiān)測(cè)與預(yù)警環(huán)節(jié)的重要主體。軍隊(duì)參與監(jiān)測(cè)與預(yù)警的法制建設(shè)問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)遭受嚴(yán)重輕忽，亟應(yīng)予以作通盤(pán)檢討，并妥求改進(jìn)。

總體而論，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)于人民軍隊(duì)參與監(jiān)測(cè)與預(yù)警欠缺直接性的規(guī)定，也鮮少義務(wù)性的規(guī)定。依該法第四十條之規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府判斷如果有可能發(fā)生重大及以上的突發(fā)事件時(shí)需要向上級(jí)人民政府做出報(bào)告說(shuō)明。向駐扎的軍隊(duì)以及有可能受到危害的人民政府通報(bào)。因?yàn)?，?duì)于重大及以上突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)對(duì)需要當(dāng)?shù)伛v軍的支援，所以應(yīng)予盡早通報(bào)。該法第四十三條有明確說(shuō)明：“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期，同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)，并向當(dāng)?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報(bào)”。

如果相關(guān)地區(qū)進(jìn)入了預(yù)警期，則需要縣級(jí)及以上人民政府向相關(guān)駐扎軍隊(duì)上報(bào)說(shuō)明相關(guān)的預(yù)警信息。這些地方人民政府有通報(bào)相關(guān)預(yù)警信息的義務(wù)，而當(dāng)?shù)伛v軍則有接受相關(guān)預(yù)警信息的義務(wù)。

對(duì)于發(fā)布二級(jí)以下的預(yù)警信息時(shí)，縣級(jí)及以上人民政府應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間評(píng)估出相關(guān)突發(fā)事件的性質(zhì)和帶來(lái)的影響、危害，并有的放矢的采取相應(yīng)措施?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)此規(guī)定了五項(xiàng)措施。對(duì)于發(fā)布二級(jí)及以上的預(yù)警信息時(shí)，縣級(jí)及以上人民政府應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間評(píng)估出相關(guān)突發(fā)事件的性質(zhì)和帶來(lái)的影響、危害，并采取一項(xiàng)、如有可能采取多項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施。綜上的各類突發(fā)事件，在預(yù)警期內(nèi)的防范性、保護(hù)性措施從理論上講，有相當(dāng)部分的措施可交由軍隊(duì)參與執(zhí)行，俾能消除或減輕突發(fā)事件的危害。

2005年6月，國(guó)務(wù)院和中央軍委頒布了“軍隊(duì)參與緊急救援工作條例”，這是最重要的軍事行動(dòng)。軍隊(duì)參與應(yīng)急反應(yīng)的規(guī)定，地位突出。在這本軍事法律、法規(guī)的規(guī)定中提到：軍隊(duì)參加應(yīng)急救援應(yīng)當(dāng)擔(dān)任以下任務(wù)：首先，對(duì)被困人員進(jìn)行營(yíng)救、轉(zhuǎn)移或疏散；其次，對(duì)重要目標(biāo)加大安全保護(hù)；其三，對(duì)重要物資進(jìn)行救援和運(yùn)輸；接下來(lái)，對(duì)道路、橋梁、緊急隧道進(jìn)行搶修，進(jìn)行海上搜索和救援，核生物和化學(xué)救援，對(duì)流行病進(jìn)行全面控制，以及其他專業(yè)救援；然后，排除其他危險(xiǎn)情況；最后，與當(dāng)?shù)厝嗣裾畢f(xié)同作戰(zhàn)將災(zāi)后重建工作做好。上述的六項(xiàng)任務(wù)，主要涉及應(yīng)急處置與救援，少數(shù)涉及事后恢復(fù)與重建，基本不涉及監(jiān)測(cè)與預(yù)警?？梢哉f(shuō)，在軍隊(duì)參與監(jiān)測(cè)與預(yù)警方面，《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》出現(xiàn)了重大的立法空白。

2007年8月，國(guó)家頒布了《軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》。此文件是關(guān)于軍隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)突發(fā)事件的最具權(quán)威性的規(guī)范性法律文件，以適用面廣、操作性強(qiáng)而著稱。但在軍隊(duì)參與監(jiān)測(cè)與預(yù)警方面，這部規(guī)范性法律文件也出現(xiàn)了立法疏失，顯現(xiàn)了立法空白。這必然會(huì)導(dǎo)致軍隊(duì)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的監(jiān)測(cè)與預(yù)警環(huán)節(jié)上無(wú)法可依，無(wú)所適從乃至無(wú)所作為。

三、軍隊(duì)參與監(jiān)測(cè)與預(yù)警的法制建設(shè)的建議

軍隊(duì)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法制建設(shè)，不僅攸關(guān)行政法制建設(shè)，而且攸關(guān)軍事法制建設(shè)。軍事是一切與戰(zhàn)爭(zhēng)和軍隊(duì)相關(guān)的事項(xiàng)的統(tǒng)稱，“軍事法是一個(gè)以國(guó)家職能履行法為主干，兼與公民權(quán)利法，以及國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法交互結(jié)合的法律部門(mén)”。①誠(chéng)如曾志平教授所言，“軍事與法治，根本上是相洽的，良好的法治，必將與戰(zhàn)斗力同頻共振；軍事法律與法治精神相洽的軍事法，才是國(guó)家安全最可靠的依憑”。②我們應(yīng)當(dāng)重視軍事法制建設(shè)，重視軍隊(duì)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法制建設(shè)，當(dāng)然也包括重視軍隊(duì)參與監(jiān)測(cè)與預(yù)警的法制建設(shè)。

依2010年7月頒布《國(guó)防動(dòng)員法》的規(guī)定，“國(guó)家建立與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制相銜接的國(guó)防動(dòng)員體系，增強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員能力”。該法充分體現(xiàn)了國(guó)家正式立法促進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制與國(guó)防動(dòng)員機(jī)制的相互銜接。但是，銜接不是混同或合一，而是兩種資源和要素的有機(jī)結(jié)合。無(wú)論如何，它們終究是兩個(gè)不同的體系。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)是由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的，也是現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)不可回避的重要職能。“除非窮盡一切政府的行政資源，否則不得輕易動(dòng)用國(guó)防動(dòng)員體系特別是武裝力量的使用。不得因?yàn)閲?guó)防動(dòng)員與應(yīng)急機(jī)制相銜接而導(dǎo)致國(guó)防資源被頻繁運(yùn)用進(jìn)而影響戰(zhàn)備，無(wú)端改變軍隊(duì)傳統(tǒng)的國(guó)防職能”。③在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的監(jiān)測(cè)與預(yù)警階段，軍隊(duì)對(duì)監(jiān)測(cè)的參與應(yīng)是審慎的，軍隊(duì)對(duì)預(yù)警的參與則應(yīng)是積極的。

綜觀《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的現(xiàn)行規(guī)定，其對(duì)軍隊(duì)參與監(jiān)測(cè)與預(yù)警的法律關(guān)系的調(diào)整，幾乎呈現(xiàn)空白，應(yīng)予修正。監(jiān)測(cè)方面，無(wú)論是氣象探測(cè)、地震監(jiān)測(cè)，亦或是傳染病監(jiān)測(cè)、食品衛(wèi)生監(jiān)測(cè)，均由有關(guān)部門(mén)、專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。國(guó)家應(yīng)當(dāng)推進(jìn)監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施的綜合運(yùn)用與集成開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)對(duì)沙塵暴、地震、泥石流、風(fēng)暴潮、林業(yè)等自然災(zāi)害的監(jiān)測(cè)和預(yù)警，并做出相應(yīng)的措施建設(shè)。作為人民軍隊(duì)，珍視國(guó)防資源，履踐國(guó)防職能，只能在相當(dāng)有限的監(jiān)測(cè)點(diǎn)和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目上扮演協(xié)助的角色。預(yù)警方面，軍隊(duì)參與的態(tài)勢(shì)似可更為積極，參與的力度似可更為強(qiáng)大。依《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十五條之規(guī)定，發(fā)布一級(jí)、二級(jí)警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，采取相應(yīng)的措施。這些相應(yīng)措施包括：①責(zé)令應(yīng)急救援隊(duì)伍、負(fù)有特定職責(zé)的人員進(jìn)入待命狀態(tài)，并動(dòng)員后備人員做好參加應(yīng)急救援和處置工作的準(zhǔn)備；②調(diào)集應(yīng)急救援所需物資、設(shè)備、工具，準(zhǔn)備應(yīng)急設(shè)施和避難場(chǎng)所，并確保其處于良好狀態(tài)，隨時(shí)可以投入正常使用；③加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)單位、重要部位和重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全保衛(wèi)，維護(hù)社會(huì)治安秩序；④采取必要措施，確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施的安全和正常使用；⑤及時(shí)向社會(huì)發(fā)布有關(guān)采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告；⑥轉(zhuǎn)移、疏散或者撤離易受突發(fā)事件危害的人員并予以妥善安置，轉(zhuǎn)移重要財(cái)產(chǎn)；⑦關(guān)閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場(chǎng)所，控制或者限制容易導(dǎo)致危害擴(kuò)大的公共場(chǎng)所的活動(dòng)；⑧法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他必要的防范性、保護(hù)性措施。上述的各類防范性、保護(hù)性措施，平實(shí)而論，有相當(dāng)部分適宜交由軍隊(duì)執(zhí)行。建議《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)軍隊(duì)采行預(yù)警措施作出針對(duì)性、義務(wù)性的規(guī)定，彰顯軍隊(duì)參與預(yù)警的實(shí)效。

綜觀《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》的現(xiàn)行規(guī)定，總共只有18個(gè)條款，失之于簡(jiǎn)單。即便是僅有18個(gè)條款，也多是用于規(guī)范公權(quán)力機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)關(guān)系。筆者認(rèn)為，作為一部軍事法規(guī)，它應(yīng)當(dāng)是一部“操作法”，而不應(yīng)當(dāng)是一部“宣示法”。筆者建議以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為依據(jù)，全面翻修《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》，對(duì)于軍隊(duì)參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的各階段作出細(xì)致規(guī)定，尤其不應(yīng)忽略對(duì)于軍隊(duì)參與監(jiān)測(cè)與預(yù)警的詳盡規(guī)范。惟其如此，才能把《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》的現(xiàn)行第二條第一款的規(guī)定“軍隊(duì)是搶險(xiǎn)救災(zāi)的突擊力量，執(zhí)行國(guó)家賦予的搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)是軍隊(duì)的重要使命”予以落實(shí)。無(wú)獨(dú)有偶，《軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》也存在著與《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》同樣的問(wèn)題，如規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、宣示性重于操作性等等。依筆者看來(lái)，《軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》不能僅僅是人民解放軍和武警部隊(duì)參加突發(fā)事件處置行動(dòng)的綱領(lǐng)性文件和準(zhǔn)則，也應(yīng)當(dāng)是相關(guān)軍事業(yè)務(wù)的總體實(shí)施方案。筆者建議全面翻修《軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，對(duì)于軍隊(duì)處置軍事沖突突發(fā)事件、協(xié)助地方維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、參與處置重大恐怖破壞事件、參加地方搶險(xiǎn)救災(zāi)、參與處置突發(fā)公共事件的各階段(含監(jiān)測(cè)與預(yù)警階段)作出細(xì)密、可行的規(guī)定，以最大限度地減少突發(fā)事件對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)、公共安全等造成的損失。

[ 注 釋 ]

①曾志平.國(guó)防行政法要義[M].北京：人民出版社，2013，6：28.

②曾志平.國(guó)防行政法要義[M].北京：人民出版社，2013，6：35.

③馬小龍.國(guó)防動(dòng)員體系與突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制相銜接的若干理論問(wèn)題研究.曾志平主編.國(guó)防行政法研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2013，6：193.