新時(shí)代少數(shù)民族教育法治建設(shè)的新探索

張 瑞

新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)黨校，新疆 烏魯木齊 830002

一、新時(shí)代給少數(shù)民族教育法治建設(shè)提出了新的要求

黨和國(guó)家歷來(lái)對(duì)民族教育工作高度重視，近些年來(lái)取得了很大的進(jìn)步，但由于自然環(huán)境、歷史文化等各方面的原因，民族教育的發(fā)展仍面臨一些特殊困境和難題，少數(shù)民族教育發(fā)展水平仍然落后于全國(guó)平均水平。教育不但關(guān)乎著少數(shù)民族的發(fā)展，且關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安以及繁榮發(fā)展，因此，新時(shí)代給少數(shù)民族教育法治建設(shè)提出了更高的要求。

十九大報(bào)告中指出：“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，全面貫徹黨的教育方針，發(fā)展素質(zhì)教育，推進(jìn)教育公平，辦好讓人民滿意的教育?！笔糯髨?bào)告不但給少數(shù)民族教育法制的發(fā)展指明了方向，同時(shí)也提出了更高的要求，同時(shí)也給我們帶來(lái)了挑戰(zhàn)：如何加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族教育法制建設(shè)，健全、完善少數(shù)民族教育法律法規(guī)體系和內(nèi)容，從而使民族教育事業(yè)更好更快發(fā)展、民族教育環(huán)境得到改善；少數(shù)民族教育法治建設(shè)中遇到的各種問(wèn)題如何依法妥善解決；如何更好的促進(jìn)少數(shù)民族受教育權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族教育事業(yè)的均衡、健康發(fā)展。是我們當(dāng)前亟待要面對(duì)和解決的。

根據(jù)十九大報(bào)告提出的發(fā)展教育事業(yè)的要求，在現(xiàn)階段教育法治的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)全面依法治教。為此，在推動(dòng)教育法制化的過(guò)程中，要更加重視運(yùn)用法治思維，自覺(jué)運(yùn)用法治方式，形成學(xué)校依法辦學(xué)，教師依法執(zhí)教，學(xué)生依法受教，社會(huì)依法支持和參與、監(jiān)督的新局面，推動(dòng)教育改革發(fā)展，建立具有現(xiàn)代化水平的治理體系和治理能力的教育法治新體系。

二、新時(shí)代少數(shù)民族教育法治中存在的不足

(一)我國(guó)目前針對(duì)少數(shù)民族的教育法律制度不健全

1.制度更新較為緩慢

我國(guó)頒布的《教育法》等法律對(duì)教育法治中的方方面面進(jìn)行了規(guī)定，但是不能涵蓋到少數(shù)民族在教育法治中遇到的所有問(wèn)題，并且立法和修法的速度較慢，根據(jù)2013年國(guó)務(wù)院法制辦公室公布的《教育法律一攬子修訂草案(征求意見(jiàn)稿)》的部署和計(jì)劃，截止到2018年8月，《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》已經(jīng)完成了修訂，而《教師法》并沒(méi)有進(jìn)行修訂。

2.程序法可操作性不強(qiáng)

縱觀目前正在實(shí)施的教育類法律法規(guī)，不難發(fā)現(xiàn)其中對(duì)于教育實(shí)體法內(nèi)容的規(guī)定較為全面、充實(shí)，程序性的內(nèi)容偏少，盡管一些教育實(shí)體法也有相關(guān)可以配套適用的實(shí)施細(xì)則，但在適用上仍然不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，如何維權(quán)、權(quán)力運(yùn)行如何規(guī)范、責(zé)任如何追究等程序法規(guī)定的不夠具體詳細(xì)，缺乏可操作性。

3.監(jiān)督制度有待完善

我國(guó)法律監(jiān)督體系目前正處于深化改革期，教育法律監(jiān)督制度需要進(jìn)一步健全，國(guó)家督學(xué)制度也有待于進(jìn)一步完善，對(duì)落實(shí)教育法律法規(guī)、政策的情況的督導(dǎo)檢查有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，監(jiān)督職責(zé)界限有待于進(jìn)一步明確，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)有待于進(jìn)一步統(tǒng)一、監(jiān)督執(zhí)行有待于進(jìn)一步充分到位。

(二)對(duì)少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)不到位

1.對(duì)教師的教育權(quán)和學(xué)生的受教育權(quán)保護(hù)不到位

權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要有效的救濟(jì)程序。從目前少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)現(xiàn)狀上看，少數(shù)民族受教育權(quán)的缺乏到位的保護(hù)，當(dāng)發(fā)生侵犯受教育權(quán)的行為時(shí)，如何請(qǐng)求保護(hù)自己的權(quán)利、追究侵權(quán)者的法律責(zé)任等都沒(méi)有具體的、明確的法律規(guī)定。同理，對(duì)于教師教育權(quán)的保護(hù)也不充分，例如教師的管教權(quán)的界限、程序、方式、風(fēng)險(xiǎn)、不管教、不當(dāng)管教、違法管教等沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。

2.散居、雜居少數(shù)民族的受教育權(quán)更需要充分的保護(hù)

我國(guó)憲法和法律對(duì)于民族區(qū)域自治地方和民族聚居地方少數(shù)民族的受教育權(quán)的保護(hù)進(jìn)行了關(guān)注規(guī)定，但缺乏對(duì)散居、雜居少數(shù)民族的受教育權(quán)的詳細(xì)規(guī)定，這個(gè)問(wèn)題在教育立法體系上也有所體現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)中，相較于聚居民族自治區(qū)域和聚居少數(shù)民族，散居、雜居少數(shù)民族受教育權(quán)利的保護(hù)面臨的問(wèn)題同樣繁多，而且呈現(xiàn)出復(fù)雜、薄弱的特點(diǎn)，所以就更加急迫的需要加強(qiáng)對(duì)散居、雜居少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族教育法制建設(shè)集中強(qiáng)化和均衡發(fā)展。

3.少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)手段的適用規(guī)則不明確

當(dāng)前我國(guó)對(duì)于少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)主要運(yùn)用法律手段和政策手段，法律手段具有較高的穩(wěn)定性，政策手段具有較高的靈活性，兩種手段相得益彰科學(xué)并用才能真正發(fā)揮作用，但在實(shí)踐中對(duì)于二種手段的適用情景和使用規(guī)范卻沒(méi)有建立起明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在實(shí)踐中容易出現(xiàn)政策和法律保障方式適用的紊亂狀態(tài)。

三、建設(shè)新時(shí)代教育法治新體系的路徑探索

(一)建立健全教育法律制度體系

依法治教，首先就要有一套科學(xué)、完備的教育法律法規(guī)體系，同時(shí)，要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況和內(nèi)外形勢(shì)的變化，通過(guò)法律的出臺(tái)和更新保證其能很好地適應(yīng)現(xiàn)實(shí)。在立法、修法方面，根據(jù)當(dāng)前教育改革形勢(shì)的需要，結(jié)合我國(guó)目前的實(shí)際情況，根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》中對(duì)于教育法制建設(shè)的具體要求和安排，當(dāng)前要做的就是盡快對(duì)《教師法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行梳理和修訂。對(duì)舉措重大、影響范圍廣泛、意義深遠(yuǎn)的新制度建立應(yīng)當(dāng)采用法律的形式，暫時(shí)無(wú)法進(jìn)行立法的，也應(yīng)當(dāng)在替代性政策實(shí)施之后盡快開(kāi)展立法工作。同時(shí)，國(guó)外有大量的、相對(duì)成熟的法律制度、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可供參考。

其次，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范程序法的建設(shè)，使程序法和實(shí)體規(guī)范有效的結(jié)合起來(lái)發(fā)揮作用。根據(jù)目前的實(shí)際，要盡快完善教育實(shí)體法中還未進(jìn)行配套的程序法，修訂不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐需要的不太合理、高效的規(guī)范，和那些已有的教育程序法中不合理的規(guī)范，并在此過(guò)程中始終貫徹落實(shí)依法辦學(xué)、依法行政、依法執(zhí)教、依法受教育的原則。

最后，根據(jù)新布施行的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的內(nèi)容和精神，可以制定有關(guān)教育監(jiān)督的規(guī)范和制度，從而對(duì)教育行政加強(qiáng)監(jiān)督的力度。制定教育督導(dǎo)條例，進(jìn)一步健全教育督導(dǎo)制度，完善督導(dǎo)制度和監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》HongKong關(guān)于依法治教的安排：“探索建立相對(duì)獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使督導(dǎo)職能。健全國(guó)家督學(xué)制度，建設(shè)專職督導(dǎo)隊(duì)伍。堅(jiān)持督政與督學(xué)并重、監(jiān)督與指導(dǎo)并重。加強(qiáng)義務(wù)教育督導(dǎo)檢查，開(kāi)展學(xué)前教育和高中階段教育督導(dǎo)檢查。強(qiáng)化對(duì)政府落實(shí)教育法律法規(guī)和政策情況的督導(dǎo)檢查。建立督導(dǎo)檢查結(jié)果公告制度和限期整改制度。”嚴(yán)格落實(shí)問(wèn)責(zé)制。建立健全層級(jí)監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督。強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

(二)注重保護(hù)對(duì)象的多元化

首先，在保護(hù)少數(shù)民族受教育權(quán)的時(shí)候，不僅僅要考慮到教育事業(yè)的整體，即不同地區(qū)、不同級(jí)別、不同類別教育的公平，實(shí)現(xiàn)教育的均衡發(fā)展；同時(shí)也要顧及到教育的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育的目的。立法修法的過(guò)程中，應(yīng)對(duì)侵犯受教育的行為和后果，進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。如如何請(qǐng)求保護(hù)自己的權(quán)利、追究侵權(quán)者的法律責(zé)任等進(jìn)行具體的、明確的法律規(guī)定。同理，除了對(duì)教師依法享有的權(quán)利，如組織教學(xué)權(quán)、專業(yè)發(fā)展權(quán)等基本權(quán)利進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定外，更要重點(diǎn)對(duì)教師管理權(quán)、批評(píng)教育權(quán)和懲戒權(quán)的界限、程序、方式、風(fēng)險(xiǎn)、不管教、不當(dāng)管教、責(zé)任的追究與承擔(dān)等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于妨礙教師行使教育權(quán)的行為也要明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從而避免出現(xiàn)教師教育權(quán)失范現(xiàn)象。

其次，少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)要做到更全面，除了民族自治地方和民族聚居地區(qū)少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)，更要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)因素，對(duì)于散居和雜居少數(shù)民族受教育權(quán)，需要加大保護(hù)力度，從而實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族受教育事業(yè)的均衡發(fā)展。

最后，實(shí)際上少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)，主要依靠的是法律手段和政策手段，法律手段雖然是少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)制度的主要手段，但政策手段也因其靈活性、現(xiàn)實(shí)性和時(shí)效性等優(yōu)點(diǎn)，同樣發(fā)揮著不可或缺的作用，且多元化糾紛解決機(jī)制是符合目前法治發(fā)展潮流趨勢(shì)的。當(dāng)然我國(guó)少數(shù)民族教育法制的完善和發(fā)展，不可能長(zhǎng)期依靠政策來(lái)進(jìn)行運(yùn)作和保障，因此，此類政策在制定和推行時(shí)應(yīng)當(dāng)注意，要準(zhǔn)確把握少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)法制化的內(nèi)涵和原則，順應(yīng)少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)法制化的發(fā)展趨勢(shì)，如此方能為我國(guó)少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的立法提供了必要的政策基礎(chǔ)。