論煙草專賣行政許可證的注銷與收回

趙金璧

海南省煙草專賣局，海南 海口 571100

一、導(dǎo)語

注銷是行政許可制度的重要內(nèi)容之一，也是煙草專賣許可制度的組成部分。除注銷外，煙草專賣有關(guān)法律規(guī)范性文件還規(guī)定了收回等行政行為也會導(dǎo)致行政許可失效。對于導(dǎo)致煙草專賣行政許可失效的法律事實歷來缺乏系統(tǒng)的梳理。注銷、收回的法律屬性是什么？有什么本質(zhì)區(qū)別？注銷與歇業(yè)存在著怎樣的關(guān)系？等問題一直以來理論探討付之闕如。實踐中也存在收回后是不是辦理注銷？注銷后是否收回？歇業(yè)后是否辦理注銷等等一系列疑問和困惑。本文將采用價值分析和規(guī)范解釋等方法，對這些問題進行簡要探討，這對提升煙草專賣行政許可水平、維護行政相對人合法權(quán)益具有重要意義。

二、注銷和收回的法定情形和分類

(一)導(dǎo)致許可失效的法律事實

法律事實是法律關(guān)系產(chǎn)生、變更、消滅的前提。根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》(工信部37號令，以下簡稱《管理辦法》)和《煙草專賣許可證管理辦法實施細(xì)則(試行)》(國煙?！?017〕74號，以下簡稱《實施細(xì)則》)，能夠?qū)е聼煵輰Ｙu許可證失效的法律事實主要有以下14種,如表1所示。

(二)注銷的情形和分類

依據(jù)《行政許可法》及煙草專賣許可法律規(guī)范，注銷的法定情形概況起來可分為以下兩類：一類是撤銷、撤銷、取消經(jīng)營資格等3種“強制終止”導(dǎo)致注銷的，這種“強制終止”，“即在行政許可有效期屆滿前(包括無期限限制的許可)或者被許可事務(wù)完成前，行政許可的效力被‘人為’地消滅?！薄靶姓S可效力的強行終止根源于行政機關(guān)的行為。”①上表序號5-7屬于“強制終止”類型。另外，“煙草專賣許可證有效期限屆滿未延續(xù)”(上表序號1)理論上可分為兩種情形，一種是未主動申請延續(xù)，后面會討論，另一種為許可延續(xù)申請未獲準(zhǔn)(上表序號13)，由于煙草專賣許可的延續(xù)申請要在期滿前30日內(nèi)提出，發(fā)證機關(guān)的審查也處在許可有效期內(nèi)，因法定情形導(dǎo)致不批準(zhǔn)延續(xù)的，性質(zhì)上與“強制終止”并無實質(zhì)區(qū)別?！巴扛摹卧?、變造的許可證”(上表序號14)屬于行政違法行為，根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，該行為被定位為違法行為，由煙草專賣局處以1000元以下的罰款，許可證無效。但后續(xù)是否走向注銷，并沒有明確。在理論上，許可證在程序上履行注銷是當(dāng)然的。

另一類是行政許可的“自然終止”，因被許可事務(wù)完成、無法完成或者行政許可有效期屆滿而終止。由于煙草專賣許可具有人身依附性質(zhì)，被許可證自然人一旦死亡或組織終止，許可存在已失去根基。有效期滿未申請延續(xù)、自然人死亡或喪失行為能力、法人終止、不可抗力這4種情形都是與主觀意志無關(guān)的“事件”。

(三)收回的情形和分類

收回許可證本身是種事實行為，是注銷這一具體行政行為的附隨事實動作，在煙草專賣法律規(guī)范行為文件中并沒有明確規(guī)定注銷要收回許可證，沒有法律上的意義。但注銷作為一種許可失效的確認(rèn)和證明，收回許可證對于實現(xiàn)維護交易安全的行政法律目的是必然要求。《管理辦法》45條、46條和《實施細(xì)則》50條、52條規(guī)定，撤銷事由發(fā)生，許可審批機關(guān)或上級機關(guān)可以撤銷，應(yīng)當(dāng)注銷并收回許可證(上表序號5)，撤銷決定后許可失效，這里的收回是注銷的附隨動作，是作為一種程序意義上的法律行為而存在的。除此之外，收回在《管理辦法》和《實施細(xì)則》中還規(guī)定了視為歇業(yè)、企業(yè)法人資格變更、不辦理停業(yè)手續(xù)、不辦理歇業(yè)手續(xù)等4種情形下適用，在這些情形中，收回決定作出后，行政許可失效，這里的收回就不是簡單的程序意義上的法律行為，他在實體上消滅了實體權(quán)利，是一種實體性的法律行為。綜上，收回存在事實行為、程序性法律行為和實體性法律行為三個種類。

三、注銷和收回的法律性質(zhì)

(一)注銷的法律屬性

1.注銷的法律定性

對于行政許可注銷行為的性質(zhì)，理論界素有“實體說”與“程序說”之爭議?！皩嶓w說”認(rèn)為，行政許可的效力因注銷而終止②；而“程序說”則認(rèn)為，注銷是行政許可失效后辦理一種手續(xù)。《行政許可法》第70條對注銷明確規(guī)定：“有下列情形之一的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)”，這里將注銷定位為 “手續(xù)”，意在強調(diào)其為程序行為。

但《管理辦法》第48條規(guī)定的情形中，自然人死亡、法人終止、不可抗力等情形發(fā)生后，行政許可是否因這些事實的發(fā)生立即失效，難免存在分析。這導(dǎo)致注銷是否具有實體性存在著爭議。對此，需要對行政許可注銷價值的分析才能得出清晰的答案。

行政許可效力的終止不外乎自然終止和強行終止兩種類型。

自然終止可以理解為行政許可的“壽終正寢”，是與發(fā)證機關(guān)行為“無關(guān)”的事件。由于煙草專賣許可具有高度的人身依附性質(zhì)和授益性，因不可抗力導(dǎo)致被許可內(nèi)容無法實施、被許可證自然人死亡或組織終止，許可已失去存在價值和根基，這些事件往往需要依據(jù)有關(guān)部門的認(rèn)定，許可存在與否實際與是否辦理完成注銷無關(guān)，換句話說，不注銷，許可隨形式上存在但實質(zhì)上也是不存在了，這些“事件”的發(fā)生與行政機關(guān)主觀意志無關(guān)，伴隨著事件的發(fā)生許可效力同時消滅，注銷只是權(quán)利喪失的一種確認(rèn)。

表1

強行終止可以看成是行政許可的“夭折”。由于行政許可效力提前終止并不符合被許可人的利益，因此，理論上強行終止的原因只能來自行政機關(guān)一方。從可能性上講，導(dǎo)致行政機關(guān)實施這種行為的法定事由可以劃分為：“可以歸責(zé)于被許可人”和“不可歸責(zé)于被許可人”兩種情形。前者如因申請人采取賄賂、欺騙等不正當(dāng)手段取得許可(上表序號5)、實施了《管理辦法》第44條或《實施細(xì)則》第40-42條規(guī)定的違法行為的(上表序號7)，或者被許可人在持有許可過程中因自身條件的變化不再符合法定的“許可條件和標(biāo)準(zhǔn)”等情形；后者包括因行政機關(guān)違法導(dǎo)致撤銷，基于公益撤回(上表序號6)等事由。規(guī)章中規(guī)定的撤銷、撤回、取消經(jīng)營資格等規(guī)定已經(jīng)完全覆蓋了行政機關(guān)依法終止行政許可效力的全部情形。如果將注銷視為實體行為，注銷與撤回、撤銷、取消經(jīng)營資格適用的情形本應(yīng)各不相同，互不交叉，規(guī)章規(guī)定撤銷、撤回、取消經(jīng)營資格后再注銷法理不通，所以注銷顯然是“手續(xù)”。

煙草專賣許可證的注銷法律屬性是行政確認(rèn)。行政確認(rèn)是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或法律事實進行甄別，給予確定、認(rèn)定、證明并予以宣告的具體行政行為。③煙草專賣行政許可注銷是行政確認(rèn)的一種，它并不剝奪或限制被許可人的權(quán)利，只是權(quán)利喪失的確認(rèn)，本質(zhì)上是一種證明。注銷可作為獨立的具體行政行為，如自然人死亡、法人終止、不可抗力等情形下，注銷煙草專賣許可證；也可作為其他行政行為附隨行為(后續(xù)行為)，如撤銷、撤回、取消資格等后辦理的注銷。

2.注銷的存在價值

行政許可的效力既已喪失，行政機關(guān)為何還要辦理注銷手續(xù)？這涉及到注銷的程序價值。

煙草專賣許可證的注銷程序價值一是提供政府公信，有助于降低交易成本，維護交易安全。對潛在交易對象的資格考察是維護交易安全的必要手段。二是實現(xiàn)煙草專賣資源配置效益最大化的根本要求。由于煙草生產(chǎn)實行計劃管理，許可資源具有數(shù)量限制，若不及時對已經(jīng)失效的行政許可予以清理，則不僅會導(dǎo)致資源浪費，并且還會排斥其他符合法定條件的申請人依法獲得許可。最后，注銷制度是行政許可發(fā)揮風(fēng)險預(yù)防功能的內(nèi)在要求。行政許可作為一種管制手段，以最大限度地防止不符合條件者的誤入而可能給社會或他人帶來的潛在風(fēng)險。行政機關(guān)不僅要全面掌握新“進入”的被許可人，而且還要及時了解和掌握被許可人“出去”的情況，以便明確被監(jiān)管對象的范圍。

(二)收回的法律屬性

對收回性質(zhì)的探討在理論上極少涉及，在法律層面也沒有明確的依據(jù)。《管理辦法》和《實施細(xì)則》中規(guī)定了收回的5種情形(上表序號5、9-12)。這些情形中收回的屬性并不一致，主要分為兩類：一類是程序性的行政確認(rèn)。如行政許可撤銷后的注銷并收回(上表序號5)，這里的收回實質(zhì)就是注銷的附隨行為，具有程序上的意義，性質(zhì)上也附隨于注銷，是行政確認(rèn)行為的組成部分。另一類是行政監(jiān)督。廣義上的行政監(jiān)督是指行政機關(guān)依法定職權(quán)，對相對人遵守法律規(guī)范，執(zhí)行行政決定、命令的情況進行檢查、了解和監(jiān)督的行政行為。④廣義上的行政監(jiān)督必然包含對調(diào)查結(jié)果進行處理即對監(jiān)督對象的權(quán)利義務(wù)實體處理的活動。⑤許可證延續(xù)和使用等情況都是監(jiān)督檢查的范疇，煙草專賣企業(yè)法人資格變更、不辦理停業(yè)手續(xù)、不辦理恢復(fù)營業(yè)手續(xù)等情形并不當(dāng)然導(dǎo)致許可權(quán)力的喪失，還需收回這一行政監(jiān)督行為的發(fā)生才能帶來權(quán)利滅失的法律效果，這與到期不延續(xù)、法人終止、不可抗力等實質(zhì)上許可權(quán)利滅失的情形有本質(zhì)的不同(上表序號9-12)。由于《行政許可法》中注銷不包含這些情形，也只是授權(quán)法律、法規(guī)可規(guī)定注銷的其他情形?！豆芾磙k法》作為規(guī)章對超期不辦理停業(yè)等實質(zhì)上歇業(yè)的情形又不得不做出規(guī)定，于是出現(xiàn)了收回的規(guī)定可以說是出于無奈。

收回除了上述兩種法律行為，實踐中還存在著注銷法律行為中伴隨的收回，這是一種事實行為。雖然法律規(guī)范沒有明確規(guī)定注銷需要收回許可證，但收回許可證是實現(xiàn)注銷公信、維護交易安全等程序價值的必然要求。

四、概念的辨析

(一)注銷與收回

作為事實行為和程序性法律行為的收回(上表序號5)是注銷這一法律行為的附隨動作。簡單說，注銷后要收回許可證。作為行政監(jiān)督法律行為的收回(上表序號9-12)是實體上對許可權(quán)利的處理，而注銷是程序性的行政確認(rèn)，注銷并沒有消滅許可權(quán)利。

(二)注銷與歇業(yè)

歇業(yè)是當(dāng)事人不再從事煙草專賣品經(jīng)營業(yè)務(wù)時依照其申請辦理的。而注銷是依職權(quán)辦理的。法律規(guī)范并沒有規(guī)定申請歇業(yè)后是否辦理注銷。本文認(rèn)為，辦理歇業(yè)是否注銷是必要的還要區(qū)分兩種情況處理。一是煙草專賣行政許可核定經(jīng)營主體為法人或其他組織所有經(jīng)營活動終止，此時申請歇業(yè)應(yīng)該依據(jù)《管理辦法》第48條辦理許可證的注銷。二是只是終止煙草專賣品經(jīng)營活動，組織本身并沒有終止還有其他經(jīng)營活動的，雖然從維護交易安全的角度辦理注銷更為合理，但由于沒有明確的法律和法規(guī)依據(jù)，在《行政許可法》或有關(guān)法規(guī)或授權(quán)規(guī)章作出申請歇業(yè)后辦理注銷規(guī)定前，辦理注銷是不適當(dāng)?shù)?。在技術(shù)上歇業(yè)也應(yīng)通過公示等途徑同注銷一并公開。

五、小結(jié)

通過對煙草專賣許可制度中的注銷和收回情形分析分類和法律屬性的辨析，有助于我們解決實際中困惑，提升行政許可工作水平，也有助于維護行政相對人的合法權(quán)益。注銷在法律性質(zhì)上屬于程序性的行政確認(rèn)，具有維護交易安全、優(yōu)化資源配置和防范風(fēng)險的程序價值。收回是規(guī)章的創(chuàng)設(shè)，法律性質(zhì)分為程序性行政確認(rèn)行為和實體性的行政監(jiān)督行為兩類，這要與注銷過程的收回這一事實行為作出區(qū)分。行政監(jiān)督上的收回是對許可實體權(quán)利的處理，由于缺乏法律依據(jù)，收回后不宜辦理注銷。由于收回具有實體性，要實現(xiàn)嚴(yán)格的程序控制，通過調(diào)查核實情況并履行公告要求等程序維護行政相對人的權(quán)益。經(jīng)營主體終止情況下申請歇業(yè)，要辦理注銷手續(xù)，而單純不再經(jīng)營煙草專賣品經(jīng)營業(yè)務(wù)情況下申請歇業(yè)不宜辦理注銷。

[ 注 釋 ]

①王太高.論行政許可注銷立法之完善[J].法學(xué)，2010(9)：90.

②馬懷德，主編.中華人民共和國行政許可法解釋[M].中國法制出版社，2003：211.

③羅豪才，湛中樂，主編.行政法學(xué)[M].北京大學(xué)出版社，2006：209.

④關(guān)于行政監(jiān)督的定義分歧參見羅豪才主編.行政法學(xué)[M].北京大學(xué)出版社，2001.

⑤歐陽慶芳.行政注銷的法律辨析[J].蘭州學(xué)刊，2013(8)：181.