法院涉訴信訪問題研究

王東義

青海省高級人民法院，青海 西寧 810000

一、法院涉訴信訪工作現(xiàn)狀及困境

(一)法院涉訴信訪工作現(xiàn)狀

涉訴信訪行為是涉訴當(dāng)事人對人民法院的判決、裁定及調(diào)解等法律裁決不服，向人民法院及相關(guān)部門反映其訴求的一種行為。就法院涉訴信訪工作的范圍而言，既包括接待和答復(fù)不服法院生效判決、裁定和調(diào)解等法律文書的來訪和來信當(dāng)事人；也涉及為涉訴信訪當(dāng)事人解答有關(guān)程序性法律問題、提供相關(guān)幫助以及聽取涉訴信訪當(dāng)事人對法院工作提供的各種意見和建議等。在法院內(nèi)部，對于涉訴信訪案件的辦案要求雖沒有對一般的訴訟案件那樣嚴(yán)格，但也需付出大量的審判資源，特別是因信訪崗位需直接面對矛盾的終端，往往使得這一崗位成為每位法官最不愿意從事的工作。從實踐來看，辦理涉訴信訪案件難度較大，稍有不慎，就會使得矛盾升級，當(dāng)事人便會采取過激行為，如圍攻鬧事、滯留訪、赴市(省)、赴京上訪等，嚴(yán)重?fù)p害了司法的權(quán)威，給社會帶來了巨大的穩(wěn)定壓力和發(fā)展成本。尤其是近年來在以維穩(wěn)為目標(biāo)的信訪政策導(dǎo)向下，法院涉訴信訪工作不敢依法直視問題，一味追求各項信訪考核指標(biāo)的優(yōu)化而深陷拖延、隨意承諾幫扶救助的泥潭，客觀上很大程度地鼓勵了涉訴信訪當(dāng)事人的信訪熱情。這種涉訴信訪工作的現(xiàn)實，不僅嚴(yán)重擾亂了法院正常的工作環(huán)境和工作秩序，也使得本來就很緊缺的司法資源更加緊張。法官的尊嚴(yán)、法院生效裁判的權(quán)威及整個司法的權(quán)威也正因此而面臨著空前的挑戰(zhàn)。

(二)法院涉訴信訪工作困境

首先，涉訴信訪訴求范圍不斷擴(kuò)大，處理難度加大，很多問題超出了人民法院工作范圍與能力。從法院工作流程來看，目前涉訴信訪已經(jīng)突破傳統(tǒng)意義上信訪當(dāng)事人主要針對人民法院裁判結(jié)果而提出的申訴請求，而存在于人民法院審判執(zhí)行業(yè)務(wù)的全過程；從案件涵蓋的范圍而言，很多案件突顯城鎮(zhèn)化的時代特性，諸如移民、征地拆遷補(bǔ)償、房地產(chǎn)辦證等問題；也有諸如企業(yè)改制中涉及人事爭議問題，顯然主要有賴于政府及其職能部門解決，人民法院很難越俎代庖。

其次，涉訴信訪行為也嚴(yán)重擾亂了法院正常的工作秩序。對法院來說，需要法院信訪工作人員及原訴訟案件承辦人花費大量時間和精力來對其做解釋和答疑工作，盡管在大多數(shù)信訪當(dāng)事人看來，只要自己所反映問題得不到滿意的處理結(jié)果，一切解釋與答疑的化解工作都是空談，更不可能息訴罷訪。譬如，某市法院2016年度對300余件案件進(jìn)行了信訪答疑，每次答疑所耗費承辦法官的時間均在1-4小時，而最終只有2件因當(dāng)事人接受答疑的理由放棄信訪。

再次，人民法院處理涉訴信訪的資源和手段有限，制約了信訪問題的有效化解。對上級法院信訪工作來講，接待、批轉(zhuǎn)就成了制度化策略，而對下級法院而言，拖延就成了一種潛制度化的處理辦法。盡管中政委出臺相關(guān)文件對涉訴信訪案件的終結(jié)程序及實體處理要件做了明確規(guī)定，但對涉訴信訪當(dāng)事人而言，這種非法治的做法無疑等于營造了一種“無禮也要鬧三分”的信訪文化，致使涉訴信訪案件無法從實質(zhì)上實現(xiàn)終結(jié)。雖然各級法院雖十分重視涉訴信訪案件處理，在最高法院的主導(dǎo)下建成了覆蓋四級法院的遠(yuǎn)程視頻接訪系統(tǒng)，努力使涉訴進(jìn)京信訪案件逐年下降，且顯現(xiàn)一定效果，但這只是信訪接待形式上的創(chuàng)新，終將只是治標(biāo)之策，無法從根本上抑制日趨嚴(yán)峻的涉訴信訪形勢。

二、人民法院涉訴信訪現(xiàn)象原因分析及對策探析

某法院2014-2016年涉訴信訪原因分類圖

(一)法院審判工作的法治思維與絕大多數(shù)涉訴信訪當(dāng)事人的人治思維發(fā)生強(qiáng)烈沖突，從根本上導(dǎo)致涉訴信訪行為的發(fā)生。從心理認(rèn)知和決策層面而言，法院工作的法治思維要求法院審判工作以法律規(guī)范為基準(zhǔn)進(jìn)行邏輯化的理性認(rèn)知與裁決。而社會大眾的法律意識尚處在萌芽階段，樸素的法律觀念需要完成向理性的法治思維的轉(zhuǎn)變。目前，絕大多數(shù)涉訴信訪當(dāng)事人持有嚴(yán)重的人治思想。即使是在審判階段明確表示信任法治、尊重法院裁決的當(dāng)事人，從其行為不難判斷其內(nèi)心仍然或多或少烙有人治思維的印跡。譬如，這種認(rèn)知在實踐中普遍地體現(xiàn)在：很多當(dāng)事人總是異常關(guān)注自己所涉案件的審判長或者案件所屬部門的領(lǐng)導(dǎo)、甚至是院領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)情況，因為他們相信，對于案件的處理結(jié)果起實質(zhì)決定作用的不是合議庭，而是審判長或者庭長、院長等擁有更高行政職權(quán)的人。在人治信奉者看來，權(quán)力比規(guī)則更加管用。因此，當(dāng)人治信奉者遇到糾紛時首先考慮的是誰處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的上層并且如何盡快與這種權(quán)力取得聯(lián)系，進(jìn)而影響對案件結(jié)果的處理。于是，寄希望于規(guī)則來實現(xiàn)預(yù)期利益便成為人治信奉者的一種退而求其次的消極的試探性選擇。人治信奉者這種認(rèn)知與行為方式的選擇在會貫穿于這個糾紛處理的始終和訴訟內(nèi)外。在訴訟中，他們一旦面臨對自己不利的裁判結(jié)果，以尋求權(quán)力的上層來改變裁判結(jié)果為特征的人治思維就會發(fā)揮作用，四處信訪就是達(dá)到使上層權(quán)力對其關(guān)注的有效手段。實踐中，面臨當(dāng)事人的不斷來訪、申訴，法院目前的做法是，很多情況下會迫于信訪的壓力而降低進(jìn)入再審的標(biāo)準(zhǔn)，甚至有的案件在領(lǐng)導(dǎo)的層層批示下要反復(fù)經(jīng)歷多次再審程序。這種審而不終的做法使得生效判決被隨意質(zhì)疑，而且確已存在由于當(dāng)事人的反復(fù)信訪而改判的現(xiàn)象。因此，唯有嚴(yán)格實施法律規(guī)定的審級制度、審判監(jiān)督制度，方可維護(hù)生效判決的既判力、強(qiáng)化司法的權(quán)威。因為司法的公正裁決需要判決的既判力，司法的權(quán)威需要既判力，若沒有判決的既判力，司法的公正也會弱化，法治的可預(yù)期性也遭到破壞。①

(二)結(jié)合我國目前涉訴信訪制度，從利益博弈的角度來看，相當(dāng)數(shù)量的涉訴信訪當(dāng)事人選擇信訪行為是其實現(xiàn)利益最大化的理性選擇。在常人看來，涉訴信訪行為不僅會給社會良好秩序的構(gòu)建帶來高昂的成本，且涉訴信訪行為本身要花費大量的精力和財力，甚至涉訴信訪當(dāng)事人在信訪過程中所受到的困難和艱辛有時超出正常人的想象。從法院信訪工作實踐來看，絕大多數(shù)信訪當(dāng)事人是法律機(jī)會主義者，而其信訪訴求也大多屬于非理性訴求，在法律層面并不能獲得當(dāng)然支持?；谧约旱男旁L訴求不能滿足，很多涉訴信訪當(dāng)事人會采取過激的行為。從國家治理涉訴信訪的實踐來看，國家把確保穩(wěn)定擺在重中之重的位置，相應(yīng)地各級政法委、政府、司法機(jī)關(guān)都對上訪問題制定了應(yīng)對措施。因此，實踐中以犧牲公平正義和社會經(jīng)濟(jì)利益來滿足涉訴信訪當(dāng)事人的非理性要求，換取一時的息訴罷訪成了普遍的解決方法。然而，從涉訴信訪當(dāng)事人角度來看，其在訴訟程序中遭遇失敗后，就會在息訴服判和信訪之間作出選擇。最終如何選擇有賴于其對可供選擇方案進(jìn)行利益衡量，當(dāng)一個涉訴信訪當(dāng)事人選擇信訪的時候，除了考慮信訪所需的費用之外，還要評估因信訪行為將會獲得的可見的和隱形的收益。當(dāng)因信訪可能獲得的收益高于信訪所花費的成本時，涉訴信訪當(dāng)事人會選擇信訪。在現(xiàn)有涉訴信訪體制下，一般而言，只要堅持信訪就很可能或多或少地得到相關(guān)部門的關(guān)注和幫助，這對于涉訴信訪當(dāng)事人而言，無疑使得信訪成本與信訪預(yù)期收益這桿天枰上后者的籌碼增加，進(jìn)而使得其更加傾向于選擇信訪。除群體性事件外，涉訴信訪當(dāng)事人一般不會到檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行信訪，而是會選擇向法院信訪，究其原因，除了法院是裁判結(jié)果的做出者之外，更大程度上與各機(jī)關(guān)的暴力性程度有關(guān)，一般情況下，涉訴信訪當(dāng)事人到法院信訪都會得到認(rèn)真的對待，而到公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)信訪大多不會得到友善的接待。從這個層面講，法院的態(tài)度給予訴信訪當(dāng)事人以更多的希望和依賴。如果其信訪訴求通過法院不能得到解決，大多會直接選擇進(jìn)京訪，這種導(dǎo)向源于一個不爭的歷史實踐事實，即經(jīng)中央政法委或最高人民法院批轉(zhuǎn)交辦的涉訴信訪案件均得到了當(dāng)?shù)胤ㄔ汉拖嚓P(guān)部門的高度重視，此類涉訴信訪案件的信訪當(dāng)事人也都得到了遠(yuǎn)高于其信訪成本的利益，盡管這種利益的獲得從形式到實質(zhì)大多都是不符合公平正義的。法院想要擺脫這種基于利益博弈而產(chǎn)生的非理性信訪現(xiàn)象的迷局和惡性循環(huán)，就要敢于堅守是非曲直的底線，勇于突破傳統(tǒng)的功利主義做法及無原則妥協(xié)讓步的做法。譬如，面對涉訴信訪當(dāng)事人的種種非理性訴求和纏訪行為，作為法院的領(lǐng)導(dǎo)層力量決不能因為法律之外的因素而對其加以姑息、縱容。同時，在對信訪當(dāng)事人的初訪接待中，負(fù)責(zé)判后答疑的法官對其非理性訴求應(yīng)當(dāng)予以理性釋明和堅決否定，而非以置身事外的態(tài)度或功利主義的思想任之聽之，以損失法律的權(quán)威來換取信訪當(dāng)事人對自己的好評。

(三)從法院性質(zhì)及職能定位來看，將其宣示為實現(xiàn)社會公平正義的最后一道防線，隨意地擴(kuò)張了司法權(quán)力的邊界。我國憲法第一百二十八條規(guī)定，中華人民共和國人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)。憲法的這一總綱性規(guī)定明確了法院在整個國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的性質(zhì)。因此，法院作為國家的審判機(jī)關(guān)，其工作職能在于：依照法律對產(chǎn)生爭議的法律問題作出具有最終效力的裁判。法院審判工作對于爭議的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是合法性判斷，除此不可能找到其他的標(biāo)準(zhǔn)。人類社會對于是非曲直的判斷有很多標(biāo)準(zhǔn)，諸如道德評判的標(biāo)準(zhǔn)、政治利益衡量的標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)等等，每一種判斷標(biāo)準(zhǔn)都有其價值出發(fā)點，而這些標(biāo)準(zhǔn)都不應(yīng)當(dāng)與法律上評判是非所采用的合法性標(biāo)準(zhǔn)相互混同。合法性標(biāo)準(zhǔn)也僅是法律思維的判斷標(biāo)準(zhǔn)，法院依照合法性標(biāo)準(zhǔn)對案件進(jìn)行審理并作出裁判也僅是在法律層面上實現(xiàn)公平與正義，而無法也不可能在抽象意義上實現(xiàn)整個社會層面的公平與正義。長期以來，法院被錯誤地理解、宣示為是實現(xiàn)社會公平正義的最后一道防線，就是將法律層面的公平正義與社會其他層面的公平正義相互混同所致，也正是在這種法律萬能論的錯誤導(dǎo)向之下，很多訴訟當(dāng)事人在面臨法律裁判的于己不利時，選擇將自己轉(zhuǎn)換成涉訴信訪當(dāng)事人。舉實例以明理，涉訴當(dāng)事人進(jìn)入法院，除了帶來法律意義上的訴求之外，往往還帶來埋藏于其潛意識之中的其他不滿，諸如某當(dāng)事人對長期以來受到不涉及法律層面的不公正待遇的不滿。在這種情況下，即使該涉訴當(dāng)事人在涉案法律問題上能夠獲得有利于自己的裁判結(jié)果，也難以慰藉其對其他非法律層面問題的不公正感，因為在他看來，勝訴的裁判結(jié)果也并未完全符合司法實現(xiàn)社會公平正義的要求?？上攵?，當(dāng)面臨法律上的敗訴結(jié)果后，其基于混同的邏輯思維進(jìn)而選擇信訪便是順理成章之舉。解決問題的關(guān)鍵就是使審判權(quán)回歸其權(quán)力本位——法律意義上的判斷權(quán)。在這里特別要強(qiáng)調(diào)的是，在當(dāng)下中國，我們正處于建設(shè)法治國家的進(jìn)程中，在強(qiáng)力推進(jìn)法治的同時，也要盡力避免從一個極端走向另一個極端，防止離開“法律虛無主義”的謬誤認(rèn)識，而又陷入“法律萬能論”的思維模式，肆意給司法權(quán)力的運行附之以無法承受的重?fù)?dān)。因此，在司法實踐中，必須使法院和社會明確司法權(quán)力的邊界，避免將法律標(biāo)準(zhǔn)與道德、政治、宗教等社會治理標(biāo)準(zhǔn)相混同。

(四)在某些涉訴信訪案件中，法官在審判環(huán)節(jié)所表現(xiàn)出的顯失公正的行為舉止，直接導(dǎo)致其對裁判過程失去信任。毋庸諱言，在審判實踐中，部分法官確實存在著司法禮儀缺失、行為不當(dāng)甚至是欺騙和強(qiáng)迫訴訟當(dāng)事人調(diào)解、撤訴等現(xiàn)象，也因此引發(fā)了不少涉訴信訪行為。在某些法官看來，只要裁判的結(jié)果公正，在審理過程中輕微的行為不當(dāng)不值一提。然而，在現(xiàn)代法治國家，司法之所以具有權(quán)威性和終局性，很大程度上是源于司法權(quán)力運行過程的嚴(yán)謹(jǐn)性。盡管每個人都不可能平等地降臨塵世，但是每個人都有追求平等的權(quán)利，尤其是當(dāng)其涉事法律之時，都應(yīng)當(dāng)被給予平等的對待。這種平等的對待不僅包括對法律糾紛的實體處理層面，也包括借以實現(xiàn)實體公正的程序?qū)用?。在法治國家，訴訟當(dāng)事人對于程序?qū)用娴钠降葘Υ踔镣葘嶓w層面的平等對待看的更為重要。意思和程序是構(gòu)建任何行為理論的兩個基本參數(shù)。②在法律的視野中，一個行為是否有效，取決于兩個要素——意思和形成該意思的程序，換言之，一個(合法有效的)法律行為必須是法律主體依據(jù)特定的程序所作出的意思表示。就良法之治的邏輯來看，一個司法裁判的行為能否被參與訴訟的各方當(dāng)事人所接受，與裁判結(jié)果的正確性相比，因據(jù)以作出裁判而被遵循的程序的公正性則更加具有說服力。而在案件審理中少數(shù)法官所表現(xiàn)出來的一些司法禮儀的缺失和行為的不當(dāng)正是在這種意義上大大損害了裁判的權(quán)威性。因此，基于中立裁判者的角色，在整個訴訟活動中，法官們應(yīng)當(dāng)以其嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃痉ǘY儀和行為方式對外宣示司法程序的中立性，這對訴訟當(dāng)事人尤其是敗訴方最終接受裁判結(jié)果具有很大的實踐意義。法官作為法治最忠誠的信仰者和實現(xiàn)法治理想的率先行動者，應(yīng)該把腳下的每一步當(dāng)作希望的源泉和意義的所在，用法治的思維去思考每一個問題、用法治的方式去處理每一起案件、用法治的堅定去面對每一個強(qiáng)權(quán)，細(xì)細(xì)繪制、慢慢擴(kuò)展中國的法治信仰版圖。③

總之，在全面推進(jìn)法治國家的今天，涉訴信訪工作仍是當(dāng)前人民法院無法擺脫和回避的一項艱巨的政治任務(wù)，甚至我們也無法預(yù)測直至何時，涉訴信訪工作會隨著全面法治春天的來臨畫上句號，但的確是該我們認(rèn)真思考法院與涉訴信訪之間關(guān)系的時候了。當(dāng)今之計，作為法治最忠實的信仰者，法官們惟有進(jìn)一步推動司法體制改革，讓屬于司法權(quán)范圍之內(nèi)的事項更加公正地按照法治精神的要求得以解決，讓屬于社會其他治理范疇的事項回歸其本來的軌道，讓司法權(quán)回歸本位，從而遏制、消除涉訴信訪行為。如何從實質(zhì)意義上實現(xiàn)涉訴信訪案件的終結(jié)，如何把涉訴信訪制度真正納入法治化道路，如何實現(xiàn)涉訴信訪司法救助向社會救助機(jī)制的成功轉(zhuǎn)歸，等等，這些問題都需要更加深入的理性思考和積極的實踐探索。

[ 注 釋 ]

①施新華.既判力的理論分析[EB/OL].http: // china. findlaw. cn/ lawyers/ article/ d223620. html，2017-06-24.

②陳醇.商法原理重述[M].法律出版社，2010，4：5.

③鄧學(xué)平.如何實現(xiàn)信仰法治[N].法制日報，2014-5-7.