農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的解決機制構(gòu)架
——以確權(quán)登記為核心

梁赟杰 王思菲 王紅東

1.北京師范大學(xué)，北京 100875； 2.華東師范大學(xué)，上海 200241

土地對于農(nóng)民而言，自古具有生存和就業(yè)保障的重要功能，而伴隨農(nóng)村土地制度政策的發(fā)展變化，農(nóng)村土地的所有權(quán)多次變更，權(quán)屬不清的問題一直存在，這個歷史遺留問題直接影響著農(nóng)民的權(quán)益保障問題。在“三權(quán)分置”的新土地改革政策下，不斷推進的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中頻繁出現(xiàn)合同糾紛、宅基地使用權(quán)糾紛和賠償補償糾紛等法律糾紛。本文結(jié)合土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀和具體案例進行總結(jié)分析，據(jù)此以確權(quán)登記為核心，初步提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的解決機制構(gòu)架，為有效防止農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場秩序提供解決思路。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)20世紀七八十年代前，土地流轉(zhuǎn)被嚴格禁止

建國初期，農(nóng)民通過土地改革獲得土地，而我國經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，農(nóng)村土地使用權(quán)存在不穩(wěn)定的現(xiàn)象，因此國家在這一時期對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行較為嚴格的限制。1983年中央頒布的政策文件對把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分開的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責(zé)任制”進行了系統(tǒng)理論概括和科學(xué)準確定位，而此前，土地流轉(zhuǎn)是被嚴格禁止的。

(二)20世紀八九十年代，土地流轉(zhuǎn)尚未推廣全國

20世紀八九十年代，盡管國家連續(xù)出臺了一系列政策允許“土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓”，但事實上，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模尚未被推廣到全國范圍，且存在大量農(nóng)民外出向城市流動，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)方式單一、范圍局限，集中在少量的農(nóng)戶之間的非正式流轉(zhuǎn)。

(三)進入21世紀，土地流轉(zhuǎn)大力發(fā)展

進入21世紀以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國農(nóng)村的改革也在隨之深入，在國家政策呈鼓勵狀態(tài)的支持下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作大力發(fā)展，其流轉(zhuǎn)形式逐步多樣，經(jīng)營多元化，流轉(zhuǎn)市場規(guī)模不斷擴大。2007年，我國土地流轉(zhuǎn)面積為0.64億畝，十年發(fā)展至2016年達到4.7億畝，占家庭承包面積的35.1%，但新形勢下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于發(fā)育期，大部分農(nóng)村還不具備規(guī)模流轉(zhuǎn)條件，流轉(zhuǎn)市場的培育、規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展是一個漸進的過程。此外，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際問題

在新時代的土地改革背景下，由于土地流轉(zhuǎn)問題的復(fù)雜、相關(guān)權(quán)屬問題不明晰以及司法實踐中法律體系的不完善，土地流轉(zhuǎn)糾紛案件主要呈現(xiàn)訴訟主體及其法律關(guān)系的復(fù)雜化、引發(fā)糾紛的原因多樣化的發(fā)展趨勢。同時隨著現(xiàn)代化及城市化的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)糾紛的主要矛盾聚焦在合同糾紛、宅基地使用權(quán)糾紛、賠償補償糾紛等方面。以下將通過具體的案例，分別分析這三個方面的主要糾紛及案件焦點。

(一)合同糾紛——以蔡某與平和縣小溪鎮(zhèn)厝丘村后邊村民小組的糾紛為例

1987年9月，平和縣小溪鎮(zhèn)厝丘村后邊村民小組(以下簡稱“村民小組”)經(jīng)村民大會討論后，與村民蔡某簽訂《關(guān)于燕仔山的承包合同書》，將本組所屬的燕仔山交由蔡某承包經(jīng)營25年。合同中規(guī)定，2013年12月30日期滿后，每年將山地果實總收益的30%給蔡某，或?qū)⒃撋椒秩b分，蔡某隨機得一片。但合同期限屆滿后，雙方就該片山地的權(quán)屬產(chǎn)生糾紛，向平和縣人民法院提起訴訟，直接的爭執(zhí)在于2014年度該山地上果樹的管理和收益的歸屬問題。

本案的焦點在于，合同中關(guān)于承包期后山地的權(quán)屬約定不明，此時雙方的權(quán)益分配該如何實現(xiàn)？首先，法院肯定了該合同中涉及結(jié)算、清算條款在合同期限屆滿后的效力。

若履行將總收益的30%給予蔡某的分配方式，則會涉及如何確定每年的收益、誰來管理結(jié)算果實收益等問題，但雙方存在不少歷史矛盾和糾紛，該方式中的潛在問題可能會導(dǎo)致更大的糾紛，所以在實踐中不易實現(xiàn)。

若履行三片鬮分的方式，因我國的兩種土地所有權(quán)形式為國家所有和集體所有，村民小組擁有該山地所有權(quán)，蔡某只能得到繼續(xù)承包經(jīng)營管理權(quán)；同時案件審理中，村民小組拒絕了蔡某提出的山地劃分方案，不能達成調(diào)解協(xié)議。

于是法院根據(jù)果樹分布及管理情況等事實和現(xiàn)場勘驗結(jié)果，并考慮雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益和矛盾糾紛的化解，依照合同法、土地承包法中的相關(guān)規(guī)定，決定將燕仔山東面山地上上種植的795顆果樹字2014年后歸蔡某繼續(xù)經(jīng)營管理，承包時間30年。

本案中對于合同糾紛中約定不明條款的處理，秉持著消除矛盾、化解糾紛、便于實際操作、保護雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益等原則，不改變我國土地所有權(quán)形式，對今后的農(nóng)村土地承包合同糾紛的法律解決提供了參考。

(二)宅基地使用權(quán)糾紛——以黃某全訴吳某勤宅基地使用權(quán)案為例

1994年3月原告黃某全(以下簡稱“原告”)匯款100萬日元給李某燕，告知其將此款用于給被告吳某勤(以下簡稱“被告”)購買位于廣州市白云區(qū)某房屋(以下簡稱“該房屋”)。同年8月，被告取得該房屋所在地的宅基地的《農(nóng)村(墟鎮(zhèn))宅基地使用證》，注明使用人為被告。原告向廣州白云人民法院起訴，訴稱該房屋權(quán)屬為原告所有。一審駁回原告請求，認為該房屋為農(nóng)村宅基地房，不能分配、轉(zhuǎn)讓或出售發(fā)給本集體經(jīng)濟組織外的成員；被告的購房行為已經(jīng)違反土地管理法等相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)原告主張確認該房屋權(quán)屬的行為更屬不當(dāng)。原告不服一審判決，向廣州中級人民法院上訴，二審維持原判。

本案的焦點在于，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員外的主體所持有的宅基地使用權(quán)證效力該如何認定。本案中宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，只能歸農(nóng)村居民所有。關(guān)于城鎮(zhèn)居民是否申請獲得宅基地房，我國的法律政策在不同時期有不同規(guī)定。1949年至1998年，城鎮(zhèn)居民可以依法通過法定程序申請宅基地，1999年后至今，除特殊情況外一般不允許申請。本案中原告與被告均不屬于該房屋所在地的集體經(jīng)濟組織成員，但根據(jù)法不溯及既往的原則，被告于1994年取得的該房屋宅基地使用證受法律保護，該不動產(chǎn)的取得行為具備相應(yīng)的法律依據(jù)，則按照物權(quán)法的規(guī)定，被告，即該宅基地使用權(quán)人依法對該宅基地享有占有、使用的權(quán)利，并有權(quán)利用該土地建造住宅及附屬設(shè)施。則本案中該房屋的權(quán)屬以宅基地使用證上使用人為準，歸被告所有。

(三)賠償補償糾紛——以陳某訴福建省閩侯縣大湖鄉(xiāng)新塘村民委員會案為例

1982年福建省閩侯縣人民政府向其太湖鄉(xiāng)新塘村村民(以下簡稱“原告”)頒發(fā)了位于新塘村的三畝三分自留山的自留山證(《福建省閩侯縣人民政府自留山證》)，確定原告對其享有長期使用權(quán)。2013年太湖鄉(xiāng)人民政府為建設(shè)特高壓變電站及配套項目，征收了該自留山。太湖鄉(xiāng)人民政府以每畝4.2萬的土地征收補償標準支付給太湖鄉(xiāng)新塘村委員會(以下簡稱“被告”)，土地征收補償費用包括土地補償款每畝3.35萬元和地面物補償款每畝0.85萬元。原告已從被告處領(lǐng)取到了地面物補償款部分，但雙方對于土地補償款歸誰所有存在爭執(zhí)。一審法院判決被告支付原告應(yīng)得的土地補償款每畝3.35萬元。被告不服，提起上訴，二審法院維持原判。

本案的焦點在于，原告作為農(nóng)民，是否可以成為征地補償款的受償主體。被告持有該自留地的林權(quán)證，證明其對于該自留地依法具有所有權(quán)；原告持有閩侯縣人民政府頒發(fā)的自留山證，證明其對于該自留地依法具有使用權(quán)。所有權(quán)和使用權(quán)在法律上是可以分離的兩種不同權(quán)利，二者不存在沖突。該征收行為是國家對集體土地所有權(quán)的征收，也包括對原告使用權(quán)的征收；被告支付給原告的地面物補償款，證明了原告所享有的補償權(quán)利和被征用3.3畝林地的事實，所以原告具備訴訟主體資格。同時法院認定，參照《關(guān)于京臺高速公路(閩侯段)土地征收補償標準的通知》，閩侯縣人民政府已經(jīng)對補償費用發(fā)放方式做出了規(guī)定——土地補償費及安置補助費每畝3.35萬元，應(yīng)全部支付給被征地明敏——所以被告訴稱的在未經(jīng)過村民會議討論分配方案前有權(quán)拒絕支付賠償款的理由不予采納。即農(nóng)民可以成為征地補償款的受償主體，所以被告應(yīng)支付原告應(yīng)得的共11.055萬元土地補償款。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的解決意義

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無疑讓人們看到農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的希望，但流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的問題又再一次將這希望磨滅。誠然，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題存在重大意義。

一方面，農(nóng)村土地權(quán)屬明細是解決土地流轉(zhuǎn)糾紛、維護農(nóng)村穩(wěn)定的一項基礎(chǔ)性工作。二輪承包存在遺留的地塊不實和面積不準等歷史問題，由于缺少有效憑證和規(guī)范登記，造成農(nóng)民間糾紛爭議四起，不乏流血事件發(fā)生。另一方面，落實土地確權(quán)工作是對土地流轉(zhuǎn)的巨大助力。有效的土地流轉(zhuǎn)在短期內(nèi)能夠減緩農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融資壓力，從長期來看又是激發(fā)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的強大動力，有利于農(nóng)民多樣化擴展其土地的生產(chǎn)經(jīng)營功能，避免大量優(yōu)質(zhì)的土地被撂荒，充分提高土地利用效率。

四、解決機制構(gòu)架——以確權(quán)登記為核心

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中權(quán)屬問題復(fù)雜，涉及歷史發(fā)展變化，也牽扯個人和集體利益沖突。而解決土地流轉(zhuǎn)問題的意義重大。特此，以確權(quán)登記為核心，結(jié)合三大糾紛有針對的提出解決機制構(gòu)架，具體如下：

(一)關(guān)于合同

基于前文所述的合同糾紛案例分析，不難發(fā)現(xiàn)此類土地流轉(zhuǎn)中頻發(fā)的糾紛的產(chǎn)生原因主要是流轉(zhuǎn)雙方合同擬定隨意缺少規(guī)范性，合同內(nèi)的條款不明，土地權(quán)屬不清，對此以確權(quán)登記為核心提出相應(yīng)的解決機制，具體內(nèi)容如下：

第一，由相關(guān)部門擬定土地流轉(zhuǎn)合同格式文本，在全國范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)過程中使用該規(guī)范統(tǒng)一化的合同。所有合同需要規(guī)定同質(zhì)性內(nèi)容，包括流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)條款、違約條款、地籍信息、土地性質(zhì)、土地流轉(zhuǎn)前后的用途、土地的年限、流轉(zhuǎn)價格和權(quán)屬劃界信息等，除上述必須內(nèi)容外可由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商補充其他內(nèi)容。

第二，務(wù)必落實合同備案工作。合同需要在當(dāng)?shù)赝恋毓芾砭只蜞l(xiāng)鎮(zhèn)一級政府部門備案，特殊情況至少要在村委會有所備案。

(二)關(guān)于宅基地使用權(quán)

我國近些年來一直在進行確權(quán)登記工作，但由于土地權(quán)屬問題一直處于動態(tài)變化過程，針對宅基地使用權(quán)的權(quán)屬問題一時靜態(tài)的普查登記并非有效且不能解決問題，所以我們需要運用動態(tài)的眼光來思考如何

進行宅基地確權(quán)。

此外，實際生活中存在大量農(nóng)民外出務(wù)工或戶口遷出，人口的機械流動、自然增長、死亡等特殊變化人群所引起的宅基地權(quán)屬變更需要特別注意，所涉及的無論是個人還是集體土地都必須及時在縣人民政府更新登記。

(三)關(guān)于賠償補償

在土地流轉(zhuǎn)過程中，賠償補償糾紛數(shù)量最多，涉及金額巨大，且司法執(zhí)法難度較大，嚴重損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，擾亂了土地流轉(zhuǎn)的秩序。從確權(quán)登記視角來討論此類糾紛，引入第三方機構(gòu)進行土地評估可以作為解決機制的主體內(nèi)容。

眾多賠償補償類糾紛中不乏出現(xiàn)村委或地方政府人員與開發(fā)商相互勾結(jié)的現(xiàn)象，對此由專業(yè)人員構(gòu)成的第三方機構(gòu)更具權(quán)威性。第三方人員可以在土地流轉(zhuǎn)前對土地進行估價，對于賠償補償方案提出合理建議，并形成規(guī)范專業(yè)化評估報告交由政府機關(guān)部門進行及時公示，定期召開土地流轉(zhuǎn)聽證會，并積極組織流轉(zhuǎn)雙方進行協(xié)商討論，最終促成雙方達成關(guān)于具體賠償方案的共識。

五、結(jié)語

新時代下“三權(quán)分置”土地改革實行新政策，農(nóng)民掌握更多權(quán)利，農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中再現(xiàn)活力，但土地流轉(zhuǎn)糾紛仍然老問題頻發(fā)，歸根到底是因為土地歷史變更問題復(fù)雜，土地權(quán)屬不清，以及當(dāng)下土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。對此，當(dāng)前迫切需要一套以確權(quán)登記為核心的解決機制來指導(dǎo)解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，有針對性的有效預(yù)防土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，助力健全土地流轉(zhuǎn)市場。