締約國報告制度的實施及其對中國法治與改革關(guān)系的意義*

馬玉麗

山東行政學(xué)院，山東 濟南 250014

一、締約國報告制度概述

目前，聯(lián)合國核心人權(quán)公約都規(guī)定了締約國報告制度。一般意義上的締約國報告制度，即依據(jù)人權(quán)公約的規(guī)定，締約國在一定時間內(nèi)向相關(guān)的條約監(jiān)督機構(gòu)提交報告，內(nèi)容涉及本國在實施公約過程中所采取的措施、取得的進展及遇到的困難因素等。①條約監(jiān)督機構(gòu)對締約國報告進行審議，并視情況做出一般性意見和結(jié)論性意見。一般性意見大多涉及與公約義務(wù)及公約規(guī)定的實體性權(quán)利相關(guān)的問題；結(jié)論性意見是條約監(jiān)督機構(gòu)在審議相關(guān)國家報告后向該國提出的評論和建議。締約國報告分初次報告和定期報告。前者側(cè)重對締約國實施公約情況的全面審議，后者側(cè)重對條約監(jiān)督機構(gòu)的一般性意見和結(jié)論性意見及重點關(guān)注問題的后續(xù)措施及其效果。

二、中國履行締約國報告義務(wù)的價值分析

首先，它有利于國際人權(quán)公約規(guī)定的各項人權(quán)在中國的保障和實現(xiàn)。盡管“人權(quán)條約的實效性主要依靠國家的自愿遵守、實施和執(zhí)行，但對這種‘自愿’還必須予以監(jiān)督”。②通過提交履約報告的義務(wù)要求，可以促使中國定期監(jiān)督每一項權(quán)利的實際情況。其次，有利于全面檢視中國人權(quán)保障的實況。中國可以利用撰寫報告的契機，更好地了解國內(nèi)人權(quán)保障的水平，全面檢視中國立法、行政規(guī)定和程序以及慣例，及時進行調(diào)整。再次，促進中國與各委員會之間的信息交流和建設(shè)性對話關(guān)系的建立，成為中國向世界展示人權(quán)保障自信的契機。

三、中國履行締約國報告義務(wù)存在的問題

第一，逾期提交或拖延提交問題。這是中國履行報告義務(wù)最普遍、最突出的問題。比如在初次報告的提交上，除了在1989年11月按時提交了《禁止酷刑公約》的初次報告(CAT/C/7/Add.5)及在2010年8月按時提交了《殘疾人權(quán)利公約》的初次報告外，其余四大公約的締約國報告中國均遲延提交。在定期報告的履行上，中國逾期提交的問題更為嚴(yán)重。除了2010年6月中國按時履行了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》的第二次定期報告(E/C.12/CHN/2)義務(wù)外，其他核心人權(quán)公約的定期報告均存在不同程度的逾期提交情況。

第二，有些報告質(zhì)量不高，內(nèi)容空泛。有些報告內(nèi)容過于抽象、簡單、籠統(tǒng)、內(nèi)容的及時更新性不強，避實就虛，缺乏執(zhí)行公約義務(wù)所采取的具體措施，對法律條款的援引缺乏充分的事實等詳細闡述，不能展現(xiàn)對各公約權(quán)利的實施履行和享有程度、取得的進展及實施中的困難和影響因素。消除對婦女歧視委員會在1999年對中國提交的報告進行審議時認(rèn)為，中國提交的報告并未充分遵循委員會關(guān)于編寫定期報告的準(zhǔn)則，尤其是該報告沒有載列足夠的按性別分列的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，沒有對目前的狀況和前一次報告所述期間的情況作一比較。兒童權(quán)利委員會于1996年5月的第十二屆會議上審議了中國提交的初次報告，強調(diào)該報告偏重于對國內(nèi)法律和管理規(guī)定的敘述，對法律和規(guī)定的實際情況敘述欠缺。

第三，落實委員會的結(jié)論性意見、一般性意見和建議上存在消極態(tài)度。比如消除對婦女歧視委員會在2006年審議中國第五、第六次合并報告時指出，該報告沒有說明是否已考慮委員會的一般性建議，要求中國于下次定期報告時回應(yīng)結(jié)論性意見所表達的關(guān)切。

四、中國履行締約國報告義務(wù)的制約因素

(一)人權(quán)普遍性與文化相對性

人權(quán)的普遍性是指“人權(quán)在任何地方，對任何人都是一樣的，因為作為人，都有不可剝奪的權(quán)利和自由。這樣的權(quán)利保護人的尊嚴(yán)與價值并保障人類幸福的生活。”③文化相對性則主張，由于世界文化的多樣性，因此并不存在一種普遍道德。地區(qū)文化傳統(tǒng)決定了一個國家內(nèi)人權(quán)享有的種類及范圍，文化差異導(dǎo)致了普遍人權(quán)的不能。④人權(quán)的最終實現(xiàn)要依靠各國的努力，這個過程涉及政治、經(jīng)濟、法律和意識形態(tài)等多方面的因素。各國在文化價值觀念、社會政治制度及經(jīng)濟發(fā)展水平等方面的差異會影響到人權(quán)國際保護在本國的實現(xiàn)。

(二)締約國報告制度自身的局限性

人權(quán)公約各委員會均非審判機構(gòu)，委員會所作的結(jié)論性意見是沒有法律約束力的，并且不構(gòu)成對締約國是否履行公約義務(wù)的判斷，通常情況下，制裁被認(rèn)為是行使國際監(jiān)督職能最重要也是最后的手段。⑤委員會的審議意見對中國并無法律約束力。締約國報告制度自身的軟弱性也影響了委員會委員們的工作態(tài)度，在結(jié)論性意見中，委員會往往只是就締約國實施公約的不足提出膚淺的批評，不能指出締約國真正的不足之處。

(三)委員會方面的不足與缺陷

首先，各委員會的委員獨立性與專職性不足。各締約國出于政治利益考慮，當(dāng)選的委員們往往是外交部長、在職或退休的大使們或其他政府官員們。委員會獨立性的不足必然影響到條約監(jiān)督的有效性、權(quán)威性、公正性。同時，委員的專職性也差強人意。一般情況下，委員們只在每年的定期會議期間才會集中起來，對締約國提交的報告進行審議，而且時間要求緊迫，審議任務(wù)繁重。

其次，委員會的審議機制并不合理，導(dǎo)致有效性不足。這種不足主要體現(xiàn)在審議時間的設(shè)置上。審議時間過短制約了締約國報告制度有效性的發(fā)揮。隨著各核心人權(quán)公約締約國數(shù)量的增多，提交的報告數(shù)量也急劇增加，各委員會在短短的時間內(nèi)是無法完成審議和與締約國建設(shè)性對話任務(wù)的。

再次，資源缺乏的困擾。在審議締約國報告的過程中，各委員會經(jīng)常受到資源缺乏的困擾。比如根據(jù)經(jīng)濟與社會理事會1985/17號決議第5項規(guī)定，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會的委員從聯(lián)合國資源中領(lǐng)取差旅和生活費用。聯(lián)合國大約將其正常預(yù)算2%的資金用于人權(quán)活動，處于不斷的膨脹狀態(tài)的人權(quán)活動使得各委員會面對極其有限的資金時常捉襟見肘。

(四)中國自身的問題

從實際情況來看，中國人力、物力、財力等資源的匱乏一定程度上影響了報告制度的有效運行。由于核心人權(quán)公約都將報告義務(wù)作為主要的監(jiān)督措施，各個公約的報告內(nèi)容不可避免會產(chǎn)生一些重復(fù)，這給中國帶來更加繁重的報告負擔(dān)。隨著中國參加或者批準(zhǔn)的人權(quán)公約的增多，不同層次、不同要求的報告義務(wù)迅速膨脹，接受和審議報告的機構(gòu)可能是條約機構(gòu)(如人權(quán)事務(wù)委員會)、聯(lián)合國的政策制定機構(gòu)(如人權(quán)委員會)、聯(lián)合國的專門機構(gòu)(如國際勞工組織、聯(lián)合國教科文組織)等。

五、中國履行締約國報告義務(wù)的路徑選擇

(一)正確認(rèn)識和協(xié)調(diào)人權(quán)國際保護與國家主權(quán)之間的關(guān)系，建立良好的履約愿望

如何看待人權(quán)的國際保護與維護國家主權(quán)問題的關(guān)系，是決定人權(quán)國際保護監(jiān)督實施措施是否能發(fā)揮應(yīng)有效力的關(guān)鍵。積極承擔(dān)人權(quán)國際保護義務(wù)恰恰是國家行使主權(quán)的表現(xiàn)。締約國報告制度作為國際人權(quán)實施制度的支柱措施，對促進一國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展具有積極作用，也是中國尊重和保障人權(quán)的最好展示，促進了中國與國際社會的交流與溝通。

(二)深入開展對各條約機構(gòu)一般性意見、《協(xié)調(diào)準(zhǔn)則》、《報告準(zhǔn)則》等的研究，提高報告的撰寫水平

通過開展研討會、中外專家交流會等方式，可以加深中國對履約標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識和理解，避免在報告撰寫過程中出現(xiàn)理解上的偏差，做到有的放矢，提高報告的質(zhì)量和針對性，有利于條約機構(gòu)充分把握中國在履行公約中做出的成就，進而做出正確的評價。

(三)建立完善的履行締約國報告義務(wù)體系

從中國履約的實踐來看，建立完善的履約報告體系已經(jīng)勢在必行。相關(guān)體系的建設(shè)是個系統(tǒng)工程，應(yīng)該對應(yīng)著中國履約的實際過程的需要，包括履約報告前的組織規(guī)劃、履約報告中的數(shù)據(jù)資料的平臺搭建、履約報告及結(jié)論性意見的傳播機制等。首先，履約報告前的組織規(guī)劃，這是一項基礎(chǔ)性的工作。應(yīng)設(shè)立相應(yīng)公約的履約時間表，建立履約備忘錄。其次，搭建履約報告中的數(shù)據(jù)資料平臺。實現(xiàn)數(shù)據(jù)的主動更新和共享，將大大提高履約報告中數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、及時性，減少由于數(shù)據(jù)的分散分割帶來的弊端，更節(jié)約每次報告都要重新搜集資料造成的人力物力上的浪費。再次，注重履約報告及委員會結(jié)論性意見、一般性意見的有效傳播，增加履約透明度。這既有利于提高政府工作的開放性，也有利于普及民眾對人權(quán)公約的相關(guān)知識。

(四)廣泛吸收非政府組織參與締約國報告的撰寫工作，擴展報告的民眾基礎(chǔ)

非政府組織在締約國報告中的作用已逐漸得到重視?！侗热缦N族歧視公約》中就建議應(yīng)鼓勵非政府組織參與報告編寫活動，認(rèn)為非政府的可以提出建設(shè)性意見，提高報告質(zhì)量。在締約國準(zhǔn)備或起草報告階段，非政府組織可以敦促締約國及時提交報告，履行報告義務(wù)。非政府組織還可以利用豐富的專業(yè)知識和經(jīng)驗參與報告的起草和討論。在國際人權(quán)公約監(jiān)督機構(gòu)審議締約國報告階段，非政府組織可以向公約監(jiān)督機構(gòu)提供相關(guān)參考信息和資料。在宣傳國際人權(quán)公約監(jiān)督機構(gòu)提出的結(jié)論性意見方面，非政府組織可以根據(jù)自身的特點，發(fā)揮獨特的監(jiān)督作用，可以在當(dāng)?shù)鼗蛉珖_結(jié)論性意見，監(jiān)督政府是否執(zhí)行委員會的建議。

中國政府也開始重視非政府組織在締約國報告中的作用。例如，2010年，中國在向《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會》提交的第二份共同核心文件中明確提出，撰寫締約國報告時，工作組視情況舉辦會議進行研討，邀請學(xué)術(shù)機構(gòu)和非政府組織參加，其意見和建議反映在報告稿中?？梢?，繼續(xù)擴大非政府組織在締約國報告中的參與性，將有利于中國更好地履行締約國報告義務(wù)。

(五)重視國際交流與合作，深入開展與條約機構(gòu)的建設(shè)性對話

中國與條約機構(gòu)的建設(shè)性對話貫穿于中國履約的整個過程，委員會審議報告的程序主要以與各締約國的建設(shè)性對話原則為導(dǎo)向。委員會的職權(quán)是支持締約國實施公約規(guī)定的權(quán)利，并促進國家間的相互理解及和平友好關(guān)系。⑥可見建設(shè)性對話的重要作用，它是委員會與中國相互了解的平臺。

六、結(jié)語

法治的真諦是人權(quán)。⑦人權(quán)是法最重要的價值?！白鹬睾捅Ｕ先藱?quán)”寫入憲法，彰顯了中國在建設(shè)法治國家進程中對人權(quán)的高度重視和殷切關(guān)懷，更使得人權(quán)作為社會主流價值信仰得到升華。從中國履行六項核心人權(quán)公約締約國報告義務(wù)來看，中國逐漸認(rèn)識到國際人權(quán)公約的重要性，通過履行締約國報告義務(wù)梳理所取得的成就和進展、反思存在的不足與缺陷、積極與各委員會進行建設(shè)性對話，一個負責(zé)的有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧蜗笾饾u樹立。而中國對國際人權(quán)公約履約的完善，無疑將推動中國人權(quán)事業(yè)不斷邁向新的階段。改革開放30多年來成果的一條重要經(jīng)驗，就是把那些在改革實踐中探索積累的成功經(jīng)驗和有效做法及時用立法法形式固定下來，鞏固和擴大改革成果。然而，與改革成就相比，中國的法治建設(shè)稍顯緩慢，這與正在進行的社會轉(zhuǎn)型很不相稱。黨的十八屆四中全會強調(diào)指出，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，必須全面推進依法治國。我們要自覺運用理性思維處理法治與改革的關(guān)系。法治是治國理政的基本方式，也是全面深化改革的基本遵循。從我國政府倡導(dǎo)的構(gòu)建人類幸運共同體來看，我國政府積極履行國際人權(quán)公約規(guī)定的各項義務(wù)，無疑是促進我國法治發(fā)展的重要舉措，也是新時期進一步推動我國改革與法治發(fā)展的重要一環(huán)。

[ 注 釋 ]

①彭錫華.聯(lián)合國人權(quán)公約締約國報告制度述評[J].武漢大學(xué)學(xué)報，2007，5，60(3).

②孫世彥.國際人權(quán)條約的形式分析[J].現(xiàn)代法學(xué)，2001，2，23(1)：94.

③劉超.國際法專論[M].知識產(chǎn)權(quán)出版社，2004：102.

④[荷]P.R.比伊爾.人權(quán)的普遍性.劉楠來，等編.人權(quán)的普遍性與特殊性[M].社會科學(xué)文獻出版社，1996.45.

⑤萬鄂湘，陳建德.論國際人權(quán)條約的準(zhǔn)司法監(jiān)督機制[J].武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，1997(6).

⑥[奧]曼弗雷德·諾瓦克，著.民權(quán)公約評注：聯(lián)合國〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約〉[M].畢小青，孫世彥，譯.三聯(lián)書店，2003：557.

⑦徐顯明.法治的真諦是人權(quán)——一種人權(quán)史的解釋[J].學(xué)習(xí)與探索，2001(4).