住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動(dòng)續(xù)期”研究

莫智慧 程 忠

江蘇云崖律師事務(wù)所，江蘇 無錫 214072

近年來，隨著深圳、溫州、青島等地陸續(xù)出現(xiàn)了土地使用權(quán)年限到期的情形，土地使用權(quán)使用年限如何續(xù)期的問題開始引起國土資源部等政府部門以及廣大學(xué)術(shù)界的關(guān)注，這也是與廣大公民息息相關(guān)的社會(huì)問題。2007年頒布的《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！边@一規(guī)定似乎為這一問題提供了一定的法律依據(jù)，然而這一規(guī)定又是極其寬泛的，在實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)操作難度較大、缺乏具體的操作依據(jù)等問題，畢竟《物權(quán)法》頒布時(shí)的設(shè)想是大部分國有土地上的住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限是70年最高年限。很明顯，在《物權(quán)法》頒布之前乃至在《物權(quán)法》頒布之后，立法者并沒有針對(duì)土地使用權(quán)到期后如何續(xù)期做好及時(shí)的預(yù)判，起草制定相應(yīng)的配套法律法規(guī)，從而導(dǎo)致了當(dāng)前的法律空白狀況。當(dāng)然，法律來源于實(shí)踐，而非創(chuàng)造實(shí)踐，法律的出現(xiàn)及發(fā)展本身是出于解決實(shí)際問題的需要，因此，一旦出現(xiàn)問題，積極運(yùn)用現(xiàn)有的法律法規(guī)，創(chuàng)造性地去解決面臨的問題才是最重要的。

一、問題的由來

2016年4月16日，浙江溫州部分市民住宅土地使用權(quán)到期需支付高額費(fèi)用續(xù)期的遭遇，被媒體廣泛報(bào)道，引起社會(huì)各界高度關(guān)注。4月20日，國土資源部與浙江省國土資源廳迅速反應(yīng)，組成聯(lián)合調(diào)研組，赴溫州市調(diào)研指導(dǎo)住宅土地使用權(quán)20年到期延長問題。

實(shí)際上，房屋土地實(shí)際使用年限低于70年并提前“撞限”的現(xiàn)象，溫州并非個(gè)案。深圳、青島、重慶等地也出現(xiàn)過類似情況。在《物權(quán)法》頒布之前，不少地方在出讓國有土地時(shí)，只要其出讓年限不超過法律規(guī)定的70年最高年限，都是符合法律法規(guī)的規(guī)定的。溫州事件，將土地使用權(quán)續(xù)期無法可依的問題在成為各地普遍現(xiàn)象之前暴露出來，為充分討論“如何續(xù)期”留出了時(shí)間。土地使用權(quán)期限屆滿該如何續(xù)期，這個(gè)問題至關(guān)重要且無可回避。當(dāng)前，房價(jià)不斷上漲，不少家庭都是集全家之力才付了首付，還要花二三十年去還房貸，等還完房貸剛享受了二三十年，又要為土地使用權(quán)高額續(xù)期費(fèi)用而發(fā)愁，那公民就真正淪為世代為政府、為銀行打工的“房奴”了。這對(duì)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至整個(gè)民族的發(fā)展不見得是件好事。

而造成這一問題的另一個(gè)原因是，我國的土地所有權(quán)與房屋所有權(quán)之間存在著不同的權(quán)屬關(guān)系，前者為國家或集體所有，個(gè)人及家庭是不能享有土地所有權(quán)的，其享有的只是宅基地使用權(quán)、住宅建設(shè)用地使用權(quán)，這是和我國的公有制制度密切相關(guān)的。在無法從本質(zhì)上變更公有制的前提下，研究當(dāng)前體制下土地使用權(quán)如何續(xù)期顯得更為務(wù)實(shí)。

二、現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定

對(duì)土地使用權(quán)期限屆滿問題作出規(guī)定的法律法規(guī)，除了上文提及的2007年頒布的《物權(quán)法》之外，還有2004年修訂的《土地管理法》、1990年國務(wù)院頒布施行的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以及2007年8月30日修改的《城市房地產(chǎn)管理法》。后面三部法律法規(guī)的規(guī)定較為相似，如城市房地產(chǎn)管理法第22條規(guī)定，“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金?！薄巴恋厥褂脵?quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回。”從字面上看，土地使用者在使用年限期滿后需要繼續(xù)使用土地的，需要向有關(guān)部門申請(qǐng)續(xù)期，很明顯這與《物權(quán)法》規(guī)定的“自動(dòng)續(xù)期”是相矛盾的。而如果按照法律法規(guī)的效力位階來分析這四部法律法規(guī)的效力的話，《物權(quán)法》作為由全國人民代表大會(huì)表決通過的法律，應(yīng)當(dāng)具有最高的效力。其他效力較低的法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容與《物權(quán)法》相沖突的，應(yīng)當(dāng)以效力更高的《物權(quán)法》為準(zhǔn)。

三、當(dāng)前存在的問題

在明確了住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期后，仍然存在著諸多實(shí)操問題，同樣，學(xué)術(shù)界對(duì)此也沒有達(dá)成統(tǒng)一的意見，還存在著爭議。

一是自動(dòng)續(xù)期是續(xù)費(fèi)還是免費(fèi)？從公民角度出發(fā)，采用免費(fèi)自動(dòng)續(xù)期的模式似乎可以一了百了，不會(huì)出現(xiàn)房權(quán)與地權(quán)的沖突問題。但這樣一來，土地使用權(quán)就變成了土地所有權(quán)了，公民花較少的費(fèi)用就可以世代享用土地權(quán)利，土地公有也就變成土地私有了。但如果采取續(xù)費(fèi)續(xù)期的模式，續(xù)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)如何確定則成為一大難題，高了，公民無法接受；低了，續(xù)費(fèi)也就成了象征。學(xué)界對(duì)此也存在著兩種主要觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“自動(dòng)續(xù)期”應(yīng)當(dāng)是無償?shù)?。支持這一觀點(diǎn)的孫憲忠教授認(rèn)為：“我們是社會(huì)主義國家，土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是全民共有，居民不應(yīng)該就此再次付費(fèi)；目前我國地價(jià)房價(jià)畸高，也不應(yīng)該讓民眾負(fù)擔(dān)過重?！雹偻趵鹘淌谝舱J(rèn)為：“政府已經(jīng)在建設(shè)用地使用權(quán)出讓時(shí)獲取了較大利益，如果續(xù)期時(shí)再進(jìn)行收費(fèi)，會(huì)對(duì)房屋所有人增加很大負(fù)擔(dān)。”②全國人大常委會(huì)法工委民法室扈紀(jì)華巡視員則指出：“自動(dòng)就是指不需要任何條件，所以自動(dòng)續(xù)期在法律上不應(yīng)當(dāng)附加任何條件與行為?！绷硪环N觀點(diǎn)認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)續(xù)費(fèi)續(xù)期。支持這一觀點(diǎn)的楊立新教授提出：“70年期間的和不足70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格有較大差距，為了公平和等價(jià)有償?shù)脑瓌t，不足70年的應(yīng)當(dāng)補(bǔ)足差額”③，“在70年期間屆滿后，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向政府繳納稅金”④。

二是自動(dòng)續(xù)期的期限如何確定？針對(duì)這一問題，目前存在著兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，無論是否免費(fèi)續(xù)期，續(xù)期的期限是無限的，即無限接近于永久性使用住宅建設(shè)用地。如上文提到的楊立新教授雖然是有償續(xù)費(fèi)的支持者，但他同時(shí)認(rèn)為：“經(jīng)過自動(dòng)續(xù)期之后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿就成為了無期限的土地用益物權(quán)?！雹萘硪环N觀點(diǎn)則認(rèn)為，“建筑物剩余壽命需要評(píng)估，但評(píng)估需要耗費(fèi)大量的人力財(cái)力成本，所以應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定自動(dòng)續(xù)期的具體年限，考慮到維護(hù)房地產(chǎn)市場的基本穩(wěn)定并能夠與先行出讓年限對(duì)接，住宅建設(shè)用地的續(xù)期年限可設(shè)定為目前普遍采取的50年?；蛘呃m(xù)期期限應(yīng)為法律所規(guī)定的最長期限，例如居住用地即為70年?！雹薰P者認(rèn)為，事實(shí)上，無論是“無期限說”還是“有期限說”，其最終的目的是如何來確定一個(gè)合理的期限，在個(gè)人利益與國家利益之間取得一個(gè)相對(duì)的平衡，一方面能夠讓公民能夠接受，而不至于成為“房奴”，另一方面讓整個(gè)社會(huì)和國家能夠“輕裝上陣”，而不至于過度依賴房地產(chǎn)市場的收益。

三是自動(dòng)續(xù)期是直接自動(dòng)續(xù)期還是需要提出申請(qǐng)辦理手續(xù)？上文述及《物權(quán)法》與其他三部法律法規(guī)存在的區(qū)別，這直接導(dǎo)致了實(shí)務(wù)和學(xué)術(shù)界也存在著兩種觀點(diǎn)：一種是從文義解釋的角度出發(fā)，認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期即是不需要辦理任何申請(qǐng)手續(xù)，如此才符合《物權(quán)法》的要求，也是節(jié)約資源、提高效率的考慮。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為：目前住宅建設(shè)用地使用權(quán)人實(shí)際上均未與政府部門簽訂有關(guān)土地使用權(quán)出讓的合同，自動(dòng)續(xù)期時(shí)形式上至少應(yīng)當(dāng)由現(xiàn)使用權(quán)人與政府再次簽訂一份建設(shè)用地使用權(quán)出讓的合同。筆者認(rèn)為，第二種觀點(diǎn)未免太過于注重形式了，因?yàn)椤段餀?quán)法》及其司法解釋都明確了房屋所在的建設(shè)用地上的使用權(quán)為全體房屋所有權(quán)人共同共有，如果需要在續(xù)期的時(shí)候再一一重新簽訂出讓合同，一則是合同中須得約定出讓土地的四至范圍，如果將涉及到的土地一一劃分并明確其權(quán)屬，那么將涉及到一系列的相鄰權(quán)、地役權(quán)關(guān)系，簡單的關(guān)系反而變得復(fù)雜化；二則是如此操作是以形式主義對(duì)待形式主義，大量的合同簽署不僅是對(duì)社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，也難以滿足社會(huì)高速發(fā)展、權(quán)利資源快速流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。但是，這并不代表著筆者同意不經(jīng)過任何手續(xù)的自動(dòng)續(xù)期，具體理由筆者將在下文詳述。

四、問題的解決

在上文的分析中，筆者更傾向于適當(dāng)?shù)挠袃斃m(xù)期模式，即在自動(dòng)續(xù)期的原則之下，采取合理的續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和適當(dāng)?shù)睦m(xù)期手續(xù)，來延長住宅建設(shè)用地使用年限。

(一)有償續(xù)期

筆者認(rèn)為，我國需要采取有償續(xù)期的原因有二：一是我國實(shí)行土地公有制，土地在當(dāng)前只能由國家所有或集體所有，在自動(dòng)續(xù)期的前提下如果還采取無償續(xù)期的模式的話，無異于賦予了公民土地所有權(quán)，也就是確定了土地私有制度。那么即使是公民的房屋毀損滅失，只要是住宅建設(shè)用地使用權(quán)還在，公民就可以無限重建而占有土地，這與我國的基本制度是極度相悖的，至少在可預(yù)見的將來是不可能采取這種模式的。二是有償續(xù)期符合我國當(dāng)前的用益物權(quán)制度。住宅建設(shè)用地使用權(quán)是用益物權(quán)的一種，而用益物權(quán)的本質(zhì)是建立在他人所有權(quán)上的他物權(quán)，理應(yīng)支付相應(yīng)的用益對(duì)價(jià)。如果是無償續(xù)期，住宅建設(shè)用地使用權(quán)就不是用益物權(quán)范疇了。三是我國地少人多，土地資源又是不可再生資源，無償?shù)淖詣?dòng)續(xù)期會(huì)導(dǎo)致土地資源不斷集中，社會(huì)活力喪失，越富有的人會(huì)擁有越來越多的土地，這就回到了歷史上一次次引發(fā)社會(huì)矛盾、階級(jí)對(duì)立的土地兼并事件，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、國家發(fā)展是有百害而無一利。

(二)續(xù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

土地出讓時(shí)政府一般采取拍賣的方式獲得巨大的土地收益，這種方式一方面讓地方政府看到了巨大的利益，以至于很多地方政府過度依賴出讓土地，另一方面過高的出讓金最后都分?jǐn)傇趶V大購房者身上，從而導(dǎo)致公民的購房壓力增大。為了降低住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期時(shí)的費(fèi)用，也為了能夠更好地被公民所接受，筆者認(rèn)為，在續(xù)期時(shí)應(yīng)當(dāng)區(qū)別土地出讓所采取的拍賣定價(jià)方式，采取固定比例續(xù)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，如由政府與公民代表共同委托評(píng)估機(jī)構(gòu)，由評(píng)估機(jī)構(gòu)采取符合市場發(fā)展規(guī)律的方法評(píng)估續(xù)期時(shí)的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)值，再由政府按照評(píng)估價(jià)的一定比例來收取續(xù)期費(fèi)用。當(dāng)然，這種方法中也不是沒有任何問題，公民代表的選舉、評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定、評(píng)估價(jià)值的確定、續(xù)費(fèi)比例的確定等等都是需要綜合各種因素才能確定的，在實(shí)際操作中也必然存在著這樣那樣的問題，需要立法者及司法者在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，得出一套相對(duì)高效、適當(dāng)?shù)姆煞ㄒ?guī)。

(三)自動(dòng)續(xù)期的期限

上文提到，有學(xué)者認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以無限續(xù)期，這種觀點(diǎn)是不符合現(xiàn)實(shí)觀念的。一是當(dāng)前我國正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段，城鎮(zhèn)化速度較快，有可能上一年的規(guī)劃下一年就不符合新的規(guī)劃要求了，加上我國大部分城市在建設(shè)的過程中存在盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，城市領(lǐng)導(dǎo)者的整體規(guī)劃水平不高，大拆大建的情形時(shí)有發(fā)生，可能還沒等到使用權(quán)人續(xù)期，房子已經(jīng)被以“公共利益的需要”為由被拆遷了。二是我國當(dāng)前大部分房屋的使用壽命在達(dá)到70年后很可能已經(jīng)無法使用了，如果還采用無償自動(dòng)續(xù)期就顯得毫無必要。有學(xué)者認(rèn)為：“為了防止當(dāng)事人約定很短的使用年限以損及與建設(shè)用地使用權(quán)人進(jìn)行交易的第三人的利益，維護(hù)建設(shè)用地使用權(quán)作為一種物權(quán)本應(yīng)具有的穩(wěn)定性，規(guī)定一個(gè)最低年限是妥當(dāng)?shù)摹！雹吖P者認(rèn)為，與其設(shè)置一個(gè)最低的續(xù)期年限，倒不如在筆者上文提及的評(píng)估過程中直接評(píng)估續(xù)期土地上的房屋能夠繼續(xù)安全使用的年限，公民可以根據(jù)自己的需要選擇是否續(xù)期：愿意續(xù)期的，可以繳納相應(yīng)費(fèi)用獲得續(xù)期；不愿意續(xù)期的，可以由政府以房屋繼續(xù)存續(xù)的評(píng)估價(jià)格來購買房屋，原來的業(yè)主轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)并退出，如此會(huì)使得政府在下一輪的拆遷工作中，由于已有一部分是政府自有房屋，可以避免在后續(xù)的拆遷發(fā)生大量的權(quán)屬糾紛，也更加有利于推進(jìn)下一輪的拆遷工作。

(四)自動(dòng)續(xù)期的手續(xù)

上文論及，筆者認(rèn)為自動(dòng)續(xù)期需要辦理一定的手續(xù)，而不是采取重新簽訂土地出讓合同的方法，理由是：《物權(quán)法》第一百三十九條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)自登記時(shí)設(shè)立。”重新簽訂土地出讓合同的行為并不能直接引起建設(shè)用地使用權(quán)使用權(quán)主體變更的效果。而續(xù)期在當(dāng)前的法學(xué)理論中應(yīng)屬物權(quán)變動(dòng)的一種，因此，續(xù)期仍然應(yīng)當(dāng)通過登記這樣的公示途徑來獲得公信力。筆者認(rèn)為，在續(xù)期時(shí)，房屋全體業(yè)主作為建設(shè)用地使用權(quán)的主體，對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)是共同共有的狀態(tài)，那么在履行了必要的繳費(fèi)程序后，國土管理部門可以將愿意續(xù)期的全部業(yè)主作為權(quán)利人進(jìn)行登記公示，以完成必要的續(xù)期程序。

五、總結(jié)

可以預(yù)見到，在不久的將來會(huì)出現(xiàn)大量的土地使用權(quán)到期的情形，亟需立法者制定一套可操作性強(qiáng)、兼顧公平和利益的法律法規(guī)來落實(shí)“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定?！段餀?quán)法》“自動(dòng)續(xù)期”的表述盡管為住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限到期后的如何處置指明了方向，但是仍然不夠具體，不具有可操作性。在已經(jīng)公布的《民法典》各分編草案第一百五十二條也有類似的規(guī)定，留下了較大的立法空間。因此，由國務(wù)院先制定行政法規(guī)或由全國人大及其常委會(huì)授權(quán)特定省市進(jìn)行試點(diǎn)，再根據(jù)試點(diǎn)的效果來完善建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)制度，應(yīng)是今后土地使用權(quán)續(xù)期的實(shí)踐方向。

[ 注 釋 ]

①孫憲忠.為什么住宅土地期滿應(yīng)無條件續(xù)期.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2016-4-25.

②王利明.物權(quán)法研究(下卷).中國人民大學(xué)出版社，2007：169-170.

③楊立新.住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期的核心價(jià)值.山東大學(xué)學(xué)報(bào)，2016(4).

④楊立新.70年期滿自動(dòng)續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán).東方法學(xué)，2016(4).

⑤同4.

⑥房紹坤.物權(quán)法用益物權(quán)編.中國人民大學(xué)出版社，2007：204.

⑦高圣平.建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立規(guī)則.中國土地，2009(11).