扶貧領(lǐng)域“蒼蠅式”腐敗現(xiàn)象的透視與矯治

孫保平 李明曉

河南省鄧州市人民檢察院，河南 鄧州 474100

一、犯罪主要特點

一是覆蓋面廣，包含了脫貧攻堅的重點領(lǐng)域。五年來，該院共辦理扶貧領(lǐng)域貪污賄賂犯罪案件25件34人，總案值240余萬元，涉及糧食直補、農(nóng)資、農(nóng)機補貼、養(yǎng)殖業(yè)獎勵扶持、退耕還林、移民遷安、危房改造、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓等領(lǐng)域，涵蓋了中央確定的脫貧攻堅“五個一批”重點領(lǐng)域。發(fā)展生產(chǎn)脫貧領(lǐng)域發(fā)案9件，占總案數(shù)的36%；異地搬遷脫貧領(lǐng)域發(fā)案11件，占總案數(shù)44%；生態(tài)補償脫貧、發(fā)展教育脫貧、社會保障兜底脫貧領(lǐng)域也時有發(fā)生。

二是犯罪鏈條長，寄生于脫貧攻堅的生命線。從案件發(fā)生的環(huán)節(jié)來看，扶貧領(lǐng)導機構(gòu)中發(fā)生1件1人；市直相關(guān)職能部門發(fā)生3件3人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及基層站所發(fā)生8件8人；村級基層組織中發(fā)生13件22人。如該市農(nóng)辦(與扶貧辦合署辦公)副主任劉某利用負責發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫貧整體推進、農(nóng)綜開發(fā)的項目招投標、監(jiān)督、驗收等職務之便，受賄12.9萬元，被判處有期徒刑一年并處罰金十萬元。這些案件發(fā)生的部位和環(huán)節(jié)，與扶貧工作的組織實施體系一一對應，形成了從扶貧領(lǐng)導機構(gòu)——市直相關(guān)職能部門——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及基層站所——村級基層組織一條比較清晰的職務犯罪寄生鏈條。

三是犯罪黑點多，突出發(fā)生在脫貧攻堅的基層堡壘中。從犯罪黑點及分布來說，雖然各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)都有犯罪發(fā)生，但在關(guān)鍵的基層堡壘中發(fā)案最多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所以及村級組織“兩委”工作人員是扶貧工作的具體組織者和實施者，在扶貧攻堅戰(zhàn)中，發(fā)揮著積極的堡壘作用，但腐敗也更容易在堡壘內(nèi)滋生。據(jù)統(tǒng)計，村組“兩委”及其他工作人員貪賄人數(shù)比重最大，占總?cè)藬?shù)的62.9%，如彭橋鎮(zhèn)繩崗村支書姚某等5人利用協(xié)助政府開展退耕還林、生態(tài)脫貧工作之機，套取國家?？?9萬元；其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層站所的工作人員，占總?cè)藬?shù)的22.9%。兩項“堡壘”中合計發(fā)案占85.8%，是懲防的關(guān)鍵部位。

四是罪名集中、案值小，呈現(xiàn)“蒼蠅式”腐敗。在所辦案件中，所觸犯的罪名比較集中，主要涉及貪污、賄賂犯罪，也存在兩者交叉犯罪情形。其中貪污罪14件23人，分別占查處案數(shù)、人數(shù)的56%、67.6%；行賄受賄犯罪10件10人，分別占40%、29.4%。但這些案件的案值大都比較小，若按刑法修訂案(九)及解釋的標準，除該市趙集鎮(zhèn)紀委原書記張某在主管異地搬遷脫貧、建設新型農(nóng)村社區(qū)的過程中，貪污10萬元、受賄30余萬元為大案外，其他均為20萬以下的“小案”。如羅莊鎮(zhèn)、裴營鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展中心原主任楊某、符某、構(gòu)林鎮(zhèn)紀委原書記林某分別貪污防疫員補助、收受養(yǎng)殖戶賄賂合計3.08萬元、3.65萬元、3.9萬元。上述案件的案值及情節(jié)，若按新標準判刑，95%以上的將是非實刑判決。從法律效果來看，扶貧領(lǐng)域貪污賄賂犯罪案件呈現(xiàn)“蒼蠅式”腐敗，應引起檢察機關(guān)對懲治與預防工作重點的關(guān)注和思考。

五是后果惡劣，嚴重影響了脫貧攻堅的推進。扶貧領(lǐng)域職務犯罪多發(fā)在人民群眾身邊，損害了人民群眾的民生利益，極易激化矛盾，引發(fā)上訪甚至集體訪、越級訪。該院五年來受理的信訪案件，65%以上都涉及民生扶貧領(lǐng)域。如彭橋鄉(xiāng)繩崗村委5人貪污退耕還林案、腰店鄉(xiāng)前齊村支書齊某套取、侵吞糧補和農(nóng)資綜合補貼案等都引起了群眾集體上訪，影響惡劣。

二、原因分析

造成扶貧領(lǐng)域貪污賄賂犯罪多發(fā)的原因是多方面的，除了涉案人的主觀原因，以及發(fā)案單位的制度漏洞，管理、監(jiān)督失位等客觀原因外，職能部門的管理與監(jiān)督、檢察機關(guān)的懲治與預防也都有值得思考、完善和加強的方面。

一是職能部門對脫貧政策的公開不積極、不主動。扶貧主管部門和相關(guān)職能部門對扶貧法律法規(guī)政策的宣傳力度不大，內(nèi)容不系統(tǒng)、手段不靈活、方式與群眾生活結(jié)合不緊密，特別是對重要信息不積極、主動公開甚至不公開，導致社會公眾無法有效監(jiān)督，方便了暗箱操作。

二是脫貧工作推進情況的監(jiān)督機制不健全、不完善。首先，上級和本級扶貧辦及財政、審計、監(jiān)察等職能部門對專項扶貧資金監(jiān)管乏力，缺少制度化、常態(tài)化有效管控。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及基層站所對扶貧開發(fā)項目資金監(jiān)管不深入，往往派發(fā)任務、撥款了事，對資金是否真正落實到相應項目、主體上及其實效的監(jiān)督嚴重缺位。第三，村組基層組織執(zhí)行扶貧政策彈性大，主觀隨意性強，村級事務公開不到位，群眾很難有效監(jiān)督。以致對上級部門監(jiān)督怕“有事”，蒙混敷衍；對同級監(jiān)督部門如財政、審計等監(jiān)督怕“費事”，不愿協(xié)同；對紀律、監(jiān)察、檢察機關(guān)的監(jiān)督怕“出事”，被動接受監(jiān)督。

三是懲防扶貧職務犯罪的力度不大。由于扶貧領(lǐng)域職務犯罪案件對社會的危害是長遠的、隱性的，查處的緊迫度不及直接危及社會穩(wěn)定平安的侵財型、暴力型等刑事犯罪案件，加上該類案件與各類社會主體的利益交織，查處的難度高、壓力大、干擾多，導致打擊力度不夠，往往必須與黨委、政府主導的統(tǒng)一整治行動相結(jié)合、相配合才能取得相應效果。同時，在查案實踐中，由于農(nóng)村財務管理混亂不規(guī)范，認定費工費時難度大，且農(nóng)村基層組織人員是否是協(xié)助政府從事扶貧具體工作較難嚴格區(qū)分，也在一定程度上影響了對該領(lǐng)域職務犯罪案件的查處力度。

四是脫貧領(lǐng)域職務犯罪的社會化預防影響力小、工作滯后。檢察機關(guān)專門預防力量不足且工作量不斷增大，在扶貧領(lǐng)域職務犯罪預防上的精力有限，方法、手段不多、不活，更未有效組織、引領(lǐng)社會力量參與，導致社會化預防效果不理想，與嚴懲該領(lǐng)域職務犯罪的高壓態(tài)勢不相協(xié)調(diào)，與該領(lǐng)域職務犯罪突出的“蒼蠅式”腐敗特征不相適應，與群眾的要求還有相當差距。

三、對策建議

一是強化脫貧法律法規(guī)政策宣講。著力組織扶貧主管部門和相關(guān)職能部門，通過報紙、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信、手機短信等新興媒體，開展廣泛、深入、持久的扶貧法律法規(guī)政策宣傳教育，特別是結(jié)合該領(lǐng)域特點和基層群眾生活實際，積極傳遞簡潔明了實用的扶貧政策、法規(guī)、項目、條件、流程等信息，加強宣傳實績考核、問效，確保為群眾提供“明白卡”式的服務，方便社會各界監(jiān)督，從根本上遏制暗箱操作。

二是強化脫貧領(lǐng)域監(jiān)督跟進機制的規(guī)范完善。按照中央頂層設計，重點建設五個平臺，完善五個機制，開展十大行動，推進十項工程。著重完善貧困戶建檔立卡，建好扶貧大數(shù)據(jù)平臺，打好精準扶貧精準脫貧基礎，把脫貧攻堅政策措施不折不扣落實到貧困人口。創(chuàng)新扶貧資金分配、項目審批、組織實施等方面的制度辦法。完善扶貧資金項目扶貧主管部門內(nèi)、外雙重監(jiān)管問責機制，層層落實監(jiān)督責任。加大信息公開力度，置于“陽光”下運行，全過程接受社會監(jiān)督。

三是強化脫貧領(lǐng)域職務犯罪懲防。在不斷增強政法各機關(guān)工作合力，注重信息共享和工作聯(lián)動，持續(xù)加大對扶貧領(lǐng)域一般刑事犯罪和職務犯罪打擊力度的基礎上，更加注重對該領(lǐng)域職務犯罪的社會化預防：首先，在刑法修正案(九)和“兩高”司法解釋對職務犯罪量刑標準作出重大調(diào)整的大背景下，立足基層扶貧領(lǐng)域職務犯罪面廣、線長、黑點多但罪名集中、案值小，呈現(xiàn)“蒼蠅式”腐敗的實際，調(diào)整對該領(lǐng)域職務犯罪的懲防關(guān)系，從著重“治標”的懲治向著重“治本”的預防轉(zhuǎn)型，提升綜合整治實效；其次，針對檢察機關(guān)職務犯罪預防力量相對不足與工作任務不斷增大、工作重要性不斷提升的現(xiàn)實矛盾，加強預防力量配備，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，促進扶貧領(lǐng)域職務犯罪預防的深化、細化；第三，強化檢察機關(guān)與紀檢、監(jiān)察、審計、財政等機關(guān)的工作合力，努力構(gòu)筑市、鄉(xiāng)、村三位一體的扶貧領(lǐng)域職務犯罪預防網(wǎng)絡，加強執(zhí)法辦案信息公開，著力整合、引導各類社會力量參與扶貧領(lǐng)域職務犯罪的監(jiān)督、預防、懲治，形成社會化預防格局。