農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法初探

趙勇賓

榆林學(xué)院政法學(xué)院，陜西 榆林 719000

我國是一個(gè)頻繁發(fā)生農(nóng)業(yè)災(zāi)害的國家，甚至已經(jīng)成為全球自然災(zāi)害損失最為嚴(yán)重的國家之一。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)所具有的弱質(zhì)性決定了農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失必然會(huì)成為影響我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素，從而凸顯出實(shí)施農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法的重要意義。當(dāng)前，我國的農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法體系尚不完備，因此，健全完善現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法工作，形成更加完善的中國特色農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法體系，已經(jīng)成為切實(shí)降低災(zāi)害損失，確保我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)長期和穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

一、我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害立法研究現(xiàn)狀分析

一是研究引入農(nóng)業(yè)災(zāi)害法制的迫切性。李軍等在《加快農(nóng)業(yè)災(zāi)害法律建設(shè)勢(shì)在必行》中指明農(nóng)業(yè)災(zāi)害需要通過法律加以規(guī)范。農(nóng)業(yè)災(zāi)害這類的民事法律關(guān)系，其多種多樣的利益關(guān)系十分需要運(yùn)用法治思維來專門化的法律法規(guī)來加以規(guī)范與調(diào)整。還有研究者覺得立法工作是落實(shí)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的重要保障，并積極從國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)中加以借鑒。楊燕在《關(guān)于建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害法律制度問題探討》中分析了立法的迫切性，覺得農(nóng)業(yè)災(zāi)害之產(chǎn)生與發(fā)展能夠引起制度之變遷，立法意義大大超過了普通商業(yè)法律。

二是研究完善農(nóng)業(yè)災(zāi)害法律制度的可行性。方堃在《論建立長效的農(nóng)業(yè)公共災(zāi)害社會(huì)保險(xiǎn)法律制度》中通過理論探討研究了可行性，覺得農(nóng)業(yè)災(zāi)害社保是將國家職責(zé)與農(nóng)業(yè)災(zāi)害體系進(jìn)行有效聯(lián)結(jié)的類似于禽流感的一種社會(huì)災(zāi)害保險(xiǎn)，它滿足了社會(huì)保險(xiǎn)的勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)權(quán)利、社會(huì)連帶關(guān)系以及國家責(zé)任等法律責(zé)任。

三是研究農(nóng)業(yè)災(zāi)害立法的條件等。李軍在《加快農(nóng)業(yè)災(zāi)害法律建設(shè)勢(shì)在必行》中指出國農(nóng)業(yè)災(zāi)害立法的條件已逐步成熟，就我國的現(xiàn)實(shí)國情而言，必須加大農(nóng)業(yè)災(zāi)害立法建設(shè)的力度，提升對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持程度，從而應(yīng)對(duì)不斷增加的我國人口和資源等挑戰(zhàn)。同時(shí)，我國近年來在農(nóng)業(yè)災(zāi)害研究中所取得的成果，為制訂我國的農(nóng)業(yè)災(zāi)害法律創(chuàng)設(shè)出了良好的條件。

四是研究其他相關(guān)內(nèi)容。李明輝在其論文《論我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助法律制度的構(gòu)建》中從總體上提出農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助立法體系之構(gòu)建應(yīng)當(dāng)充分吸收美國、西班牙等國的農(nóng)業(yè)災(zāi)害法律制度體系，從而構(gòu)建起符合我國實(shí)際國慶的農(nóng)業(yè)災(zāi)害法律制度體系。

二、當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法中存在的問題

一是農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治法律制度不夠健全，尤其是缺少防范農(nóng)業(yè)災(zāi)害方面的基本法律制度。當(dāng)前我國還沒有一部能夠系統(tǒng)而全面地規(guī)范防范災(zāi)害的綜合性法律制度，相關(guān)的災(zāi)害防治法規(guī)散見于各部單行立法之中，而各單項(xiàng)法律制度主要是由全國人大常委會(huì)加以制定，防災(zāi)和救災(zāi)是直接關(guān)系到國家與社會(huì)發(fā)展的根本性問題，就重要程度而言應(yīng)當(dāng)屬于全國人大立法調(diào)整之范圍內(nèi)。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)災(zāi)害防治法律之缺失，就會(huì)造成有關(guān)下位法難以按照上位法之要求制定出配套性的規(guī)范，這樣一來就會(huì)產(chǎn)生縱向立法之?dāng)鄬?，?dǎo)致農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法無法產(chǎn)生權(quán)威性。

二是當(dāng)前法律對(duì)于農(nóng)業(yè)災(zāi)害處置機(jī)構(gòu)的職能定位不夠清晰。當(dāng)前，我國法律所規(guī)定的災(zāi)害管理部門相當(dāng)多，而以上部門在職責(zé)上彼此交叉，缺少組織、協(xié)調(diào)與規(guī)范，極易形成管理工作之中的條塊分割以及彼此推諉，無法真正形成合力，甚至?xí)霈F(xiàn)管理成本的提升以及資源的極大浪費(fèi)。在此基礎(chǔ)上，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)災(zāi)害類型的不斷增加，諸如生態(tài)災(zāi)難、核污染和化學(xué)污染等各種新災(zāi)害的產(chǎn)生，又會(huì)因?yàn)槿鄙賹?duì)口的災(zāi)害管理部分而造成受災(zāi)人員難以得到救助。

三是農(nóng)業(yè)應(yīng)急法制不夠完善，且農(nóng)業(yè)災(zāi)害的監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力偏低。當(dāng)前我國的災(zāi)害防治法制通常是面向水旱災(zāi)害、地震以及氣象災(zāi)害等的單一立法，缺少統(tǒng)一處理各類突發(fā)性事件之緊急立法，特別是缺少針對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的應(yīng)急立法，導(dǎo)致面向農(nóng)業(yè)災(zāi)害突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制不夠完善，應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的能力較為薄弱。因?yàn)楫?dāng)前我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害的應(yīng)急管理缺少富有成效的法律法規(guī)加以保障，以至于農(nóng)業(yè)災(zāi)害的監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力相當(dāng)差，對(duì)于農(nóng)業(yè)災(zāi)害無法實(shí)施合理監(jiān)測(cè)與及時(shí)預(yù)報(bào)，對(duì)于農(nóng)業(yè)災(zāi)害的具體類型以及性質(zhì)、范圍等的初期評(píng)價(jià)難以作出及時(shí)而又快速的反應(yīng)，從而造成了農(nóng)業(yè)災(zāi)害的控制能力偏低。

四是農(nóng)業(yè)災(zāi)害的救濟(jì)體系不夠健全。隨著農(nóng)業(yè)災(zāi)害的來臨，緊急狀態(tài)之下的政府權(quán)力運(yùn)行經(jīng)常會(huì)影響到公民自身之權(quán)益。比如，政府會(huì)為了救災(zāi)而強(qiáng)行征收與征用普通公民的私有財(cái)產(chǎn)，強(qiáng)制性對(duì)人群實(shí)施疏散與隔離檢查等。在這一情況之下，公民以及法人的合法權(quán)益一旦受損就需要進(jìn)行救濟(jì)，而我國的法律缺乏相應(yīng)的具備可行性的規(guī)定。

三、加強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法的對(duì)策選擇

(一)制定我國防治農(nóng)業(yè)災(zāi)害的基本法并健全《農(nóng)業(yè)法》、單一災(zāi)種法律制度

我國的農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治基本法應(yīng)當(dāng)以《憲法》與《立法法》為重要基礎(chǔ)，是統(tǒng)一協(xié)調(diào)我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害治理的重要法律制度，也是一部能控制農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治整體局面的基本法律制度。我國要緊緊抓住農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治的重要環(huán)節(jié)與內(nèi)容不放，并用基本法之形式加以固定，切實(shí)規(guī)范現(xiàn)代人在農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治過程中的具體行為。今后的農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治基本法律應(yīng)當(dāng)由全國人大加以制定，并且不斷提升其層級(jí)以及效率，更好地體現(xiàn)出權(quán)威性。在此基礎(chǔ)上，我國還要全面修訂已經(jīng)在實(shí)施的《農(nóng)業(yè)法》以及單一災(zāi)種立法。這是因?yàn)楫?dāng)前所用的《農(nóng)業(yè)法》對(duì)于農(nóng)業(yè)災(zāi)害的防治只進(jìn)行了一般性的規(guī)定，缺乏足夠的操作性，這就需要增設(shè)具備可行性的標(biāo)準(zhǔn)以及程序。在此基礎(chǔ)上，還要把立法重心往預(yù)防優(yōu)先進(jìn)行轉(zhuǎn)移，從而確定農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治所具有的突出地位，并且讓其與單一災(zāi)種立法保持協(xié)調(diào)一致。

(二)建立我國的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)法律制度

一是要建立我國的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)和補(bǔ)償法律制度。當(dāng)前我國尚無農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)以及補(bǔ)償法律以規(guī)范各類針對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的救濟(jì)行動(dòng)。今后一段時(shí)間，我國理應(yīng)充分借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，明確政府在農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)方面的法律職責(zé)和救濟(jì)范圍、種類等，形成以緊急援助為主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助機(jī)制，特別是要強(qiáng)化因農(nóng)業(yè)災(zāi)害而產(chǎn)生的各類突發(fā)性后果之救助。農(nóng)業(yè)災(zāi)害的救濟(jì)和補(bǔ)償法律應(yīng)當(dāng)明確救災(zāi)經(jīng)費(fèi)預(yù)算應(yīng)當(dāng)在中央財(cái)政收支提升之后隨之而得到提升，確定農(nóng)業(yè)災(zāi)害的主要范圍、救助范圍以及補(bǔ)償辦法、救助資金之來源以及支付等具體內(nèi)容，把受災(zāi)農(nóng)民群眾在受救助過程之中所擁有的權(quán)利、義務(wù)和災(zāi)后補(bǔ)償以及撫恤等條款予以制度化。要形成我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害情況評(píng)估、核查以及發(fā)布的具體制度，并且各類救災(zāi)物資之分配、監(jiān)督、管理和使用等制度進(jìn)行完善，對(duì)救災(zāi)款物實(shí)施封閉化運(yùn)轉(zhuǎn)以及專賬化管理，規(guī)定截留與挪用農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)金以及物資所需要承擔(dān)的法律責(zé)任，保障農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)金能夠得到更加及時(shí)、更為準(zhǔn)確地應(yīng)用，進(jìn)而提升農(nóng)業(yè)救災(zāi)所具有的成效。

二是要形成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律管理機(jī)制。鑒于我國農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大、農(nóng)民群眾的參保率又比較低，這一矛盾顯得極為突出，一定要運(yùn)用立法的形式來明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在加快農(nóng)業(yè)開發(fā)、維護(hù)農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定、保證農(nóng)民群眾生活等方面的極端重要作用。要以法律的形式來規(guī)范政府、保險(xiǎn)人以及被保險(xiǎn)人間所具有的權(quán)利、義務(wù)等關(guān)系。對(duì)于開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織管理機(jī)構(gòu)和政府部門的職責(zé)、強(qiáng)制和自愿保險(xiǎn)的具體范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率的明確、理賠金的計(jì)發(fā)等應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確而且具體之規(guī)定。保費(fèi)補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)由中央以及各地財(cái)政依據(jù)實(shí)際農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)情況以及農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，從財(cái)政資金當(dāng)中分出合理比例之份額，從而為分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所具有的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

(三)形成我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害的應(yīng)急法制體系

一是要明文規(guī)定農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置工作。應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院設(shè)置國家農(nóng)業(yè)減災(zāi)管理機(jī)構(gòu)，并且在各地設(shè)置相對(duì)應(yīng)的農(nóng)業(yè)減災(zāi)機(jī)構(gòu)，落實(shí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)管理之原則。這一機(jī)構(gòu)是政府部門在出現(xiàn)農(nóng)業(yè)災(zāi)害緊急狀態(tài)之后實(shí)施快速指揮、應(yīng)急的機(jī)構(gòu)，在平時(shí)則要發(fā)揮農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警、監(jiān)測(cè)以及災(zāi)情業(yè)務(wù)指導(dǎo)等各項(xiàng)作用。在出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)災(zāi)害之后，馬上就要變成負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害進(jìn)行指揮和協(xié)調(diào)的管理部門，并且還應(yīng)當(dāng)在災(zāi)害預(yù)防以及災(zāi)后重建工作全面發(fā)揮協(xié)調(diào)各方與調(diào)配各項(xiàng)資源之重要作用。應(yīng)當(dāng)明確其和防治農(nóng)業(yè)災(zāi)害有關(guān)部門間的聯(lián)系，讓政府部門能夠在發(fā)生自然災(zāi)害之后產(chǎn)生最大的作用，并且盡可能地降低人員的傷亡數(shù)量、財(cái)產(chǎn)損失數(shù)量，防止對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞性作用。

二是要形成農(nóng)業(yè)災(zāi)害預(yù)警體系。對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害進(jìn)行日常監(jiān)測(cè)，這是防災(zāi)減災(zāi)的重要先導(dǎo)性舉措。要運(yùn)用得到的災(zāi)害監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及信息加以示警與預(yù)報(bào)，這是實(shí)施減災(zāi)工作的重要前期準(zhǔn)備工作，而且還是具體減災(zāi)行動(dòng)的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治立法中應(yīng)當(dāng)明文規(guī)定相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)各區(qū)域受災(zāi)環(huán)境等情況作出具體評(píng)估，并且對(duì)有可能出現(xiàn)的災(zāi)情進(jìn)行預(yù)測(cè)，從而為形成更加高效與暢通的災(zāi)情評(píng)價(jià)體系奠定良好的基礎(chǔ)。

三是要確定政府與公民在農(nóng)業(yè)災(zāi)害中的各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)。要在法律條文中明確規(guī)定政府部門和公民在發(fā)生突發(fā)農(nóng)業(yè)災(zāi)害之后所負(fù)有的權(quán)利以及義務(wù)，尤其是要確定由于政府部門依法實(shí)施強(qiáng)制性措施而導(dǎo)致各位公民人身自由受限、公民私有財(cái)產(chǎn)遭受損失等情況下怎樣才能得到應(yīng)有的救濟(jì)以及如何去實(shí)施救濟(jì)。當(dāng)然，在農(nóng)業(yè)災(zāi)害立法中還完善對(duì)政府部門運(yùn)用緊急權(quán)所應(yīng)當(dāng)采取的監(jiān)督辦法，主要包含了司法審查、新聞監(jiān)督以及社會(huì)公眾監(jiān)督等內(nèi)容。

(四)強(qiáng)化針對(duì)農(nóng)民群眾的農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治教育

筆者覺得，農(nóng)業(yè)災(zāi)害的防治工作是一項(xiàng)重要的系統(tǒng)性工程，應(yīng)當(dāng)在健全完善有關(guān)法律制度的前提下積極強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治的法律主體——農(nóng)民群眾的災(zāi)害防治教育。要運(yùn)用法律手段來指導(dǎo)、評(píng)價(jià)與預(yù)測(cè)、引導(dǎo)廣大農(nóng)民的具體防災(zāi)行為，并且約束其具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，引導(dǎo)其向著人和自然彼此協(xié)調(diào)之方向加以發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段以及教育手段等多種方式的有機(jī)結(jié)合，更好地調(diào)動(dòng)起社會(huì)各方之力量，共同應(yīng)對(duì)我國的農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治工作，切實(shí)實(shí)現(xiàn)綜合防治農(nóng)業(yè)災(zāi)害之目的，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治成效的最大化。