關于農產品質量安全領域法律問題的解決策略

李 博

陜西廣播電視大學，陜西 西安 710119

我國是全球首屈一指的農業(yè)大國，農業(yè)產業(yè)已經成為我國國民經濟體系的重要基礎。在全國十四億人口中，農村人口數(shù)量就達到了6.74億之多。農產品作為我國農民最為重要的收入來源之一，其質量之高下將直接影響到農民群眾的實際收入，進而關系到社會的和諧穩(wěn)定。然而，近些年來多次出現(xiàn)的農產品質量安全事件，極大地動搖了社會公眾對農產品質量安全所具有的自信心，而且還影響到了我國政府所具有的公信力，切實降低了中國農產品在全球市場上的競爭力。面對著愈來愈激烈的農產品競爭市場，積極開發(fā)綠色無公害農產品已經成為必然發(fā)展趨勢。為此，必須強化法律制度的保障工作，不斷健全完善涉及農產品質量安全的各項法律法規(guī)制度。

一、農產品質量安全相關概念界定

農產品質量安全非常重要，直接關系到國計民生。我國政府極為重視農產品的質量安全問題，不斷提升對農產品質量安全進行管理的力度。所謂農產品，主要是指源自于種植業(yè)與畜牧業(yè)、漁業(yè)等行業(yè)中尚未進行加工或者是進行了初步加工的動植物及其產品。農產品主要可分成食用型與非食用型農產品，其中前者直接影響到食用者的健康甚至生命安全。所謂農產品質量安全，主要是指農產品的質量與安全度。前者是對農產品的大小、顏色以及是否均勻等所進行的表述，注重于讓農產品較好地滿足于人體自身需要的各種營養(yǎng)需求。依據我國《農產品質量安全法》之規(guī)定，農產品質量安全主要為農產品能夠滿足人的健康與安全等方面的需求。在我國現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展過程中，農產品質量安全顯得極為重要。

二、我國農產品質量安全領域法律機制建設狀況

我國的農產品質量安全領域法律機制主要是指目前執(zhí)行的能夠調整農產品質量安全的法律法規(guī)之有機聯(lián)系。其主要表現(xiàn)形式涵蓋了《農產品質量安全法》和《農業(yè)法》、《環(huán)境保護法》等法律，《食品安全法實施條例》等相關行政法規(guī)，《農產品質量安全監(jiān)測管理辦法》等有關的部門規(guī)章。山東、山西、安徽以及海南等省均出臺了符合各自實際情況關于農產品質量安全的管理條例。同時，這一領域的法律機制還涵蓋了農業(yè)生產標準、農產品質檢標準等農產品質量安全體系。以上立法之出臺能夠推動我國農產品的質量監(jiān)管朝著有法可依的方向加以發(fā)展，從而完善了我國農產品質量安全領域的法律機制。

三、我國農產品質量安全領域面臨的主要法律問題

一是在法律監(jiān)管上有所不足。依據我國《農產品質量安全法》以及各省級行政區(qū)所出臺的相關地方性法規(guī)，對農產品質量安全進行管理的對象主要為農產品生產商、農村專業(yè)合作社和具備較大農產品生產能力的農戶，并不包括尚未具備一定規(guī)模的農民散戶。但是，我國農產品生產狀況卻是沒有達到相應規(guī)模的散戶大規(guī)模地存在，導致農產品質量安全管理者所要面對的是數(shù)量非常龐雜而且又非常分散的管理群體，從而導致農產品質量安全問題變得愈加明顯。

二是懲罰體系不夠完善。我國的《農產品質量安全法》自從發(fā)布之后，執(zhí)行至今已達十年之久，鑒于中國經濟社會的持續(xù)發(fā)展，原有的農產品質量安全法律體系尤其是懲罰辦法已難以適應于新時代中國特色社會主義市場經濟之所需，從而產生了理論和實際不相符的現(xiàn)象。但是，這部法律也未能對農產品質量安全出現(xiàn)問題后如今加以追責作出詳細解釋說明，突出表現(xiàn)在該法所規(guī)定之罰款額度過低，遠遠難以彌補社會公眾所產生的重大損失，處罰顯然太輕了。

三是缺少實施統(tǒng)一協(xié)調管理的機構。當前我國農產品生產領域的質量管理由農業(yè)部負責，但是流通環(huán)節(jié)卻是依據《食品安全法》之規(guī)定由食藥監(jiān)部門進行監(jiān)管的，在實踐之中，蔬菜和肉類等食品流通中的監(jiān)管工作又是商務部的工作職責。如此多元化管理肯定會影響到對農產品質量安全責任的查證與追溯。由于各部門分別在各自的領域之中設置可追溯體系，也會導致大量的重復性建設，從而加大了農產品企業(yè)的壓力。

四是市場責任主體不夠明確。因為我國各地的社會經濟發(fā)展狀況存在較大差異，農產品的生產與經營主體還是由散戶加以主導，由于其所具有的流動性以及隨意性，導致實施追溯體系的難度相當大?，F(xiàn)行《食品安全法》尚未要求廣大散戶建設與投入品的使用機制，而可追溯體系屬于全流程農產品質量安全管理體系，在源頭上存在相當大的缺失，肯定會影響到追溯的實際成效。實施可追溯工作需相應的成本，在未得到政府部門補貼的狀況，小規(guī)模農戶自行設置肯定會導致其成本的大量提升，從而造成了廣大農戶缺乏足夠的推動力。

四、解決我國農產品質量安全領域法律問題的幾點策略

(一)創(chuàng)建農產品可追溯體系

一是在修訂《農產品質量安全法》過程中要確定農產品安全的首要責任人為農產品生產者。這主要涵蓋了農產品生產企業(yè)、農民專業(yè)合作社和具備了一定生產規(guī)模的普通農戶等。二是要極力避免各個地區(qū)在農產品管理對象上所具有的差別性。要在法律體系之中統(tǒng)一明確一定規(guī)模農戶之標準。對那些尚未達到這一規(guī)模的各家農戶，應當在各村集體中創(chuàng)建起農業(yè)合作社，并且大力鼓勵其加入其中，從而有利于農產品監(jiān)管機構實施統(tǒng)一化管理。三是為切實避免出現(xiàn)管理的盲區(qū)，應當在《農產品質量安全法》中加入對農產品如何采購、如何保存、如何貨運以及如何裝卸等規(guī)定。四是要創(chuàng)建倒逼型的現(xiàn)代農產品可追溯體系。農產品生產企業(yè)要積極推廣關鍵性控制機制。對從事農產品生產活動的農業(yè)專業(yè)合作社和具備相當生產規(guī)模的農民群體來說，應當創(chuàng)建與農產品相關的可追溯體系。對尚未達到相應規(guī)模的農戶，則應當在創(chuàng)建合作社的前提下，運用合作社名義來實施農產品營銷功能做。一旦合作社所銷農產品測出了質量安全方面的問題，即可合作社來實施農產品可追溯工作。

(二)提升懲罰工作強度

要依據相關規(guī)定，對農產品立法實施以下調整與修改：一方面是要確定農產品質量安全管理過程中各個職能部門的具體職責，不斷提升違法執(zhí)法人員的責任感。要通過創(chuàng)建責任追究體系，對那些敢于漏報甚至于瞞報農產品質量安全事故者予以嚴厲懲處，一旦處置不夠合理，出現(xiàn)了非常重大的農產品安全事故的話，必須要依法從業(yè)追究相關責任單位以及責任者的行政、民事責任。對于已經構成了犯罪的，還需依法追究其應當承擔的刑事責任。另一方面是要提升對違法生產與銷售農產品所實施的處罰強度。對于那些生產和經營有毒、有害農產品，或者是在農產品當中非法加入非食用類物質以及濫用食品添加劑的違法犯罪分子，應當通過監(jiān)管機構實施嚴厲處罰，對于已經構成犯罪的還應當追究其刑事責任。

(三)完善監(jiān)管機構建設

首先是應當創(chuàng)建統(tǒng)一化監(jiān)管組織機構，由其全權負責農產品可追溯體系的合理運轉與協(xié)調，在其全面協(xié)調之下由各職能部門實施分工合作。其次是要創(chuàng)建統(tǒng)一化可追溯體系。通過國家安全監(jiān)管部門來創(chuàng)建統(tǒng)一化的可追溯體系，完成信息相互通報機制，全面協(xié)調相關部門對接目前已有的工作體系，確保各部門之間的信息能夠得到相互認可。再次是要落實基層執(zhí)法能力體系建設。要創(chuàng)建專業(yè)化聯(lián)合執(zhí)法團隊，對農產品生產企業(yè)、超市、農貿市場等至關重要的節(jié)點實施全構成、可監(jiān)控化檢查，不斷提升廣大農產品經營者的責任感，通過對進出場等信息的全面錄入來健全全程化追溯鏈條。最后是我國的監(jiān)管部門要把追溯工作和企業(yè)信用加以聯(lián)結，對那些沒有依據法律要求創(chuàng)建可追溯平臺的，應當運用黑名單或者聯(lián)合制裁等方式予以處罰，并且向全社會加以公布。

(四)推進責任主體建設

一方面是要強化農產品經營合作組織建設工作。要依據各地農村地區(qū)的具體狀況，研究運用企業(yè)+專業(yè)合作社+農戶、超市+企業(yè)+農戶以及合作社+農戶等多種方式來強化生產經營工作，從而逐漸改變對個體無法實施全面監(jiān)管之困境。另一方面是要努力創(chuàng)建第三方服務組織機構。要落實好行業(yè)組織所具有的服務功能，為廣大小微企業(yè)提供包括咨詢、法律培訓在內的各類服務，切實帶動各家小微企業(yè)完善追溯機制。要健全第三方服務機制，積極鼓勵第三方機構實施包括系統(tǒng)建設、運行管理以及績效考核等在內的各類服務，切實提升可追溯平臺的運行成效。

(五)科學確定法律責任

消費者是農產品的終端使用者，其權利之保障必須得到健全的司法救濟加以保障。當前我國消費者在國內發(fā)起訴訟的成本太高，這就需要從合理調整舉證責任、落實執(zhí)法問責機制等方面以實施對消費者權益之保護。一方面是要執(zhí)行舉證責任倒置機制。因為農產品的質量安全具備了非常強的專業(yè)性與技術性，消費者自身難以作出科學而又專業(yè)的檢測，因而對農產品質量也就難以提供合理證據。與此同時，因為農產品質量安全還具備了一定的潛伏性，一旦消費者們的身體產生了問題，也就難以對農產品質量安全予以舉證。這樣一來，誰主張、誰舉證之機制也就無法保證消費者所具有的合法權利。因此，筆者覺得應當落實好農產品質量安全責任倒置的原則，通過農產品的生產者與經營者來進行記錄，從而證明整個過程具有合法性。另一方面是要落實農產品質量安全問責機制。因為近些年來我國少數(shù)執(zhí)法部門出現(xiàn)了違法問題，在需要追責時又提出執(zhí)法者屬于臨時工而為執(zhí)法者加以開脫。為此，要在農產品質量安全管理中實施好問責機制。一旦農產品質量安全產生相應的問題，就應當對執(zhí)法部門的負責人以及相關執(zhí)法者予以從嚴處理，從而督促相關部門高度重視該問題，不斷提升自身的責任感與使命感。

五、結束語

綜上所述，為了進一步健全完善我國農產品質量安全領域的法律體系，應當對農產品實施全過程、全領域、全方位監(jiān)管，真正力求做到有法可依和違法必究，也就是要對敢于跨越法律底線者依法依規(guī)予以嚴懲，并且全面杜絕各類執(zhí)法不夠到位的狀況，更加切實有效地保障我國農產品產業(yè)的質量安全。