我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度變遷歷程分析及完善建議

劉海峰 孫云霞

天津大學(xué)仁愛學(xué)院，天津 301636

一、我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度變遷歷程

1949-1953年變遷歷程。本次變遷之前，我國(guó)農(nóng)村土地分配處于嚴(yán)重失衡的狀態(tài)，不到人口比重5%的地主階級(jí)占有將近40%的耕地，而占人口95%以上的貧農(nóng)、中農(nóng)及一部分富農(nóng)，卻只占有60%的土地[1]。大量農(nóng)民只能依靠租種地主土地的方式進(jìn)行生產(chǎn)，不僅難以保證土地的生產(chǎn)效率，更導(dǎo)致了地主和農(nóng)民之間的矛盾突出。為了徹底改變這種狀況，開展了以《中華人民共和國(guó)土地改革法》的頒布為標(biāo)志的本次土地改革，標(biāo)志著農(nóng)民夢(mèng)寐以求的“耕者有其田”的農(nóng)民所有的土地所有權(quán)制度開始確立。以鄉(xiāng)或相當(dāng)于鄉(xiāng)的行政村為單位，把沒收、收歸國(guó)有的土地等生產(chǎn)資料，除收歸國(guó)有之外，還分配給無地、少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧農(nóng)。

1953—1978年變遷歷程。1953年完成的土地改革形成了我國(guó)農(nóng)民所有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)的制度框架，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也逐漸趨于正常，社會(huì)也漸趨穩(wěn)定，但是通過土地改革建立起來的以農(nóng)民土地所有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)營(yíng)分散，生產(chǎn)規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力單薄，國(guó)家很難對(duì)其進(jìn)行計(jì)劃指導(dǎo)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已不能滿足國(guó)家工業(yè)化對(duì)糧食和原料的要求，使農(nóng)民私人土地所有權(quán)同國(guó)家工業(yè)化之間的矛盾突出。至此，中國(guó)農(nóng)村土地制度的再一次變革已無法避免。1953年12月，中共中央發(fā)布決議，把土地農(nóng)民私有自主經(jīng)營(yíng)，改為農(nóng)民私有集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用，把土地使用權(quán)收為集體共同使用；1956年，開始大規(guī)模高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社建設(shè)，進(jìn)一步把土地收歸集體統(tǒng)一所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用；1958年8月的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，將人民公社化運(yùn)動(dòng)進(jìn)入高潮，完成土地收歸人民公社集體所有，公社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。但是，由于大躍進(jìn)和人民公社化違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，改革進(jìn)行了調(diào)整，最終確立了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”土地所有制度。

1978年以來的變遷歷程。人民公社化，為國(guó)家建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，但是，我們必須看到，人民公社體制的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，無法解決國(guó)家、集體和個(gè)人的利益關(guān)系問題，尤其是在很大程度上忽視了民間意志層面的農(nóng)民的個(gè)人利益，嚴(yán)重的打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。據(jù)資料[2]，人民公社時(shí)期，全國(guó)農(nóng)村為工業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)年均提供210億元支持，長(zhǎng)期過度的對(duì)農(nóng)民勞動(dòng)成果的剝奪，使得人民公社時(shí)期的生產(chǎn)效率十分低下。1978年秋，安徽省部分地區(qū)率先進(jìn)行改革，恢復(fù)了“大包干”、“小包干”土地生產(chǎn)責(zé)任制度，到1984年，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。不僅如此，本次土地改革還允許農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，允許以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

二、我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度變遷啟示

綜上，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的變遷與農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民的生產(chǎn)勞動(dòng)積極性存在密切聯(lián)系，是國(guó)家意志層面和民間意志層面的不斷磨合與統(tǒng)一的過程。

1949-1953年的土地所有權(quán)變遷，體現(xiàn)了國(guó)家層面強(qiáng)烈的政治性和強(qiáng)制性，也體現(xiàn)了農(nóng)民層面的巨大推動(dòng)作用，正是本次變革極大的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，喚起了廣大農(nóng)民支持；1953年-1956年土地所有權(quán)變遷，是國(guó)家層面為了與社會(huì)主義工業(yè)化相適應(yīng)，為工業(yè)化提供大量的資金和足夠的原料進(jìn)行的，同時(shí)，也是民間意志層面(農(nóng)民)為了避免走上破產(chǎn)邊緣，改變家庭分散經(jīng)營(yíng)模式，進(jìn)行機(jī)械化，現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)探索的過程；1956年-1978年土地所有權(quán)變遷，是國(guó)家層面嚴(yán)重忽略了農(nóng)民的利益需要引發(fā)的，是民間意志層面(農(nóng)民)真正的也是最典型的對(duì)國(guó)家意志層面給與反作用的過程，這一過程，促使國(guó)家意志層面在人民公社的所有制及管理權(quán)限問題做出了調(diào)整和修正；1978年以后土地所有權(quán)變遷，是農(nóng)民要求進(jìn)一步強(qiáng)化自己的權(quán)利，促進(jìn)國(guó)家意志層面回歸理性的過程。同時(shí)，也使國(guó)家意志層面意識(shí)到，要充分重視民間意志層面在農(nóng)村土地所有權(quán)變革中的推動(dòng)作用的過程。

通過對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)變遷過程分析，我們看到我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度變遷本質(zhì)是參與各方的博弈過程[3]。要解決我國(guó)目前土地所有權(quán)制度的關(guān)鍵，就是結(jié)合我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度存在的問題，找到國(guó)家意志層面和民間意志層面協(xié)調(diào)與均衡，只有這樣才能找到適合我國(guó)國(guó)情的土地所有權(quán)制度。在農(nóng)村土地所有權(quán)變遷過程中，單方面的依靠國(guó)家意志層面的主導(dǎo)，和單方面依靠民間意志的推動(dòng)都是行不通的。

三、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度存在主要問題

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)存在的主要問題是，土地所有權(quán)制度中權(quán)屬不清，所有權(quán)主體權(quán)能不足，土地利用效率低以及嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益。本文這里進(jìn)行簡(jiǎn)單分析。

(一)土地所有權(quán)制度中權(quán)屬不清

土地所有權(quán)的權(quán)屬不清，主要是由于我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度中長(zhǎng)期以來主體虛位的問題導(dǎo)致的。根據(jù)憲法，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，很明確是指統(tǒng)分結(jié)合，家庭承包經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織。這就導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)及村民集體之間，主體不清，權(quán)利義務(wù)、責(zé)任不清，因而在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)所有權(quán)主體權(quán)能不足

上文已經(jīng)論述，我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定的，土地所有權(quán)權(quán)屬不明，主體虛位的問題，同時(shí)，由于對(duì)使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定也十分不明確，法律規(guī)定的不清晰及農(nóng)民的多重理解使得農(nóng)村土地關(guān)系極為混亂，使我國(guó)農(nóng)村在土地的使用和管理過程中，長(zhǎng)期存在所有權(quán)與使用權(quán)的矛盾之爭(zhēng)。除此之外，所有權(quán)主體權(quán)利嚴(yán)重缺失，其中最根本的就是集體不能行使土地的處分權(quán)能。

(三)土地利用效率低

所有權(quán)主體權(quán)屬不清，主體權(quán)能不足，使土地的生產(chǎn)要素功能不能充分發(fā)揮，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)要求規(guī)?；a(chǎn)和專業(yè)化分工，結(jié)合農(nóng)業(yè)機(jī)械和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用，從而大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。但是，在我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，細(xì)碎、分散的農(nóng)地權(quán)能，嚴(yán)重制約了規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化分工的優(yōu)勢(shì)。我國(guó)的《土地管理法》雖然做出了一些土地經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)的管理規(guī)定，也規(guī)定國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但到目前為止，國(guó)務(wù)院也只是通過條例對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地進(jìn)入市場(chǎng)問題進(jìn)行了規(guī)定，而對(duì)農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)如何進(jìn)入市場(chǎng)，至今未做出規(guī)定，更多的都是通過國(guó)家低價(jià)征收流入市場(chǎng)，雖然在一定程度上也允許農(nóng)民進(jìn)行不同形式的流轉(zhuǎn)，但這都不是現(xiàn)代意義上的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

(四)嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益

現(xiàn)有農(nóng)村土地所有權(quán)制度的主體權(quán)屬不清，主體權(quán)能不足，農(nóng)民的權(quán)益十分不明確，導(dǎo)致在土地征收、征用過程中侵害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象十分普遍，影響了農(nóng)民增收?，F(xiàn)行土地管理法在土地征收范圍、征收補(bǔ)償額度及標(biāo)準(zhǔn)等方面存在很大問題；再就是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，按現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平，同時(shí)，征地補(bǔ)償只包括土地農(nóng)作物的直接損失，而對(duì)于間接損失、二次擇業(yè)和從事新職業(yè)的培訓(xùn)以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)金和保障金都沒有規(guī)定，這嚴(yán)重的偏離了土地的市場(chǎng)價(jià)值和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期，導(dǎo)致了征地農(nóng)民日后的生活困難。

四、完善我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的建議

通過上文分析我們知道，進(jìn)行農(nóng)村土地所有權(quán)制度的改革，必須堅(jiān)持國(guó)家意志層面的主導(dǎo)，明確把握國(guó)家意志層面的需要，重視民間意志層面的反作用。本文認(rèn)為目前要解決我國(guó)農(nóng)村土地所有制問題，必須充分具體的考慮民間意志層面需求，才能找到適合我國(guó)發(fā)展的農(nóng)村土地所有權(quán)制度，本文認(rèn)為主要應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行。

(一)明確集體所有權(quán)主體的法律地位與權(quán)利

現(xiàn)行法律體系中，農(nóng)村土地集體所有中主體不清和主體多元的問題[4]，農(nóng)民集體的法律地位十分不明確。我國(guó)《土地管理法》第八條，第十條雖然規(guī)定了農(nóng)民集體的主體地位及相應(yīng)的權(quán)利，但是這里對(duì)于所有權(quán)的主體并不明確，在農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組之間界定不清，這直接導(dǎo)致了在行使權(quán)力過程中集體經(jīng)濟(jì)組織，村民組織，和農(nóng)民集體之間的權(quán)利之爭(zhēng)，此外，我國(guó)《憲法》、《土地管理法》及《物權(quán)法》都把農(nóng)民集體定位為集體土地所有權(quán)主體，但是并未賦予集體具體的所有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)和處分權(quán)，這距離真正意義的所有權(quán)主體還是有很大差距的，集體土地所有權(quán)的虛設(shè)，導(dǎo)致交易成本巨大，影響農(nóng)村土地所有權(quán)的行使以及土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致造成土地資源浪費(fèi)和集體資產(chǎn)損失，最終侵害農(nóng)民權(quán)益。

(二)明確集體的所有權(quán)、使用權(quán)及處分權(quán)

我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》十二至十四條規(guī)定了，在土地發(fā)包過程中的發(fā)包權(quán)、監(jiān)督權(quán)、以及制止損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的權(quán)力，同時(shí)也規(guī)定了發(fā)包方相應(yīng)的義務(wù)。但這一規(guī)定說明在我國(guó)農(nóng)民集體并不擁有土地的收益權(quán)、抵押權(quán)和處分權(quán)。農(nóng)民集體的權(quán)利只是對(duì)農(nóng)戶使用土地進(jìn)行監(jiān)督，保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)利，為農(nóng)民提供服務(wù)，保障政府土地規(guī)劃的落實(shí)。這明確的表明，農(nóng)民集體的所有權(quán)主體地位和它所承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)是不對(duì)等的，根據(jù)它的主體地位，農(nóng)民集體應(yīng)該享有使用權(quán)和收益權(quán)。此外，因集體處分權(quán)不明確，在農(nóng)民集體、村民委員會(huì)、村民小組和農(nóng)民之間經(jīng)常發(fā)生侵害農(nóng)民權(quán)益的糾紛，沒有處分權(quán)的所有權(quán)是不完整的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，土地轉(zhuǎn)讓的客觀需求越來越強(qiáng)烈，明確集體的處分權(quán)已是必然趨勢(shì)[5]。

(三)保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及收益權(quán)

我國(guó)《土地管理法》第十四條明確規(guī)定了農(nóng)民集體和農(nóng)戶土地承包中的權(quán)利和義務(wù)，并加以保護(hù)，但在實(shí)際中，由于現(xiàn)行法規(guī)的不配套、不完善，給土地承包權(quán)的變更留下了漏洞。承包地常常被村集體領(lǐng)導(dǎo)重新分配，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，最終導(dǎo)致土地使用權(quán)價(jià)格被扭曲，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)難以形成并發(fā)展。此外還出現(xiàn)農(nóng)民“占奪”公有土地的現(xiàn)象，大量開拓宅基地，浪費(fèi)農(nóng)村土地，最終侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。我國(guó)《土地管理法》、《物權(quán)法》及其他相關(guān)法律，雖然規(guī)定了為了公共利益的需要，才能征收土地，但是對(duì)于公共利益的界定不夠明確，不能保護(hù)農(nóng)民集體以及農(nóng)民利益，特別是征地補(bǔ)償權(quán)。當(dāng)前，土地征收監(jiān)督制度缺乏、不完善，農(nóng)地征收政策落實(shí)不到位，侵害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象十分突出。對(duì)此，必須嚴(yán)格控制征地規(guī)模，明確界定國(guó)家意志層面(政府)征地的權(quán)利和范圍完善征地程序和補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。

(四)改變細(xì)碎化小生產(chǎn)模式，使土地收益最大化

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)中一個(gè)顯而易見的問題是農(nóng)地細(xì)碎、條塊分割嚴(yán)重，這種農(nóng)地細(xì)碎、條塊分割的方式，嚴(yán)重影響了土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，使土地資源不能得到有效的、合理的配置。不僅如此，農(nóng)地的細(xì)碎、分割化也不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)分工以及生產(chǎn)技術(shù)專業(yè)化的改進(jìn)，不能形成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求的規(guī)?；涂萍蓟?。這也使得土地資源無法在市場(chǎng)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地利用率低下，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和收益最大化。當(dāng)前，要做到土地收益和農(nóng)民權(quán)益最大化，必須變革農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使模式，探索、促進(jìn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，特別是重視實(shí)踐中農(nóng)民進(jìn)行的每一次，每一種創(chuàng)新，如家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社，農(nóng)村社區(qū)股份合作經(jīng)營(yíng)、公司加農(nóng)戶模式[6]等等。

(五)開創(chuàng)靈活多樣的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式

我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)都進(jìn)行了規(guī)定，但由于農(nóng)民缺乏對(duì)于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)，市場(chǎng)體系建立不完善，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)緩慢、不暢，市場(chǎng)發(fā)展不均衡、地區(qū)性差異較大、價(jià)格扭曲等問題，這就造成了土地資源的浪費(fèi)或低效利用，最終嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益，并且不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立及其健康發(fā)展。此外，農(nóng)民要求在集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面實(shí)現(xiàn)平等的保護(hù)。當(dāng)前，建立靈活的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)土地使用權(quán)交易流轉(zhuǎn)已十分緊迫。在農(nóng)村土地所有權(quán)改革中，必須切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，完善土地流轉(zhuǎn)制度，建設(shè)和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，進(jìn)行稅費(fèi)改革，減輕負(fù)擔(dān)，加大農(nóng)民工社會(huì)的福利保護(hù)，保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的農(nóng)村發(fā)展的公平正義。