新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地發(fā)展權(quán)立法保障*

丁德昌 董楊林

湖南文理學(xué)院法學(xué)院，湖南 常德 415000

新型城鎮(zhèn)化是大、中小城市以小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)互促共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體和諧發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的核心是大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，“黨和政府長期致力于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，正是為了讓人民過上更加文明和幸福的生活?！盵1]而農(nóng)民離開農(nóng)地進(jìn)程發(fā)展，沒有一定的物質(zhì)支撐，大多數(shù)農(nóng)民是難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的華麗轉(zhuǎn)身。農(nóng)地不僅是農(nóng)民的衣食之源也，也是大多農(nóng)民融入城鎮(zhèn)的基本資本。由于我國立法沒有確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)，現(xiàn)行的農(nóng)地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中沒有對(duì)農(nóng)民享有的農(nóng)地發(fā)展權(quán)進(jìn)行合理補(bǔ)償。在我國推行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的今天，賦予農(nóng)民農(nóng)地發(fā)展權(quán)勢在必行！

一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵界定

農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地在現(xiàn)有利用基礎(chǔ)上再發(fā)展的權(quán)利，是農(nóng)地所有權(quán)人或使用權(quán)人提高土地利用程度或改變土地現(xiàn)有用途的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是可以與農(nóng)地所有權(quán)相分離的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，“它是內(nèi)生于土地所有權(quán)而又可從土地所有權(quán)中分離出來的一種用益物權(quán)?！盵2]農(nóng)地發(fā)展權(quán)是在農(nóng)地開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的發(fā)展性利益抽象出來作為獨(dú)立的民事權(quán)利客體，單獨(dú)在法律上予以保護(hù)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)并非單一的一種權(quán)利，它是一個(gè)權(quán)利束系，意味著多種利益的復(fù)合。農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)是農(nóng)地權(quán)利束系中基本的權(quán)利，是農(nóng)地以發(fā)展為引擎的聚合性權(quán)利，而農(nóng)地發(fā)展權(quán)則是在農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)基礎(chǔ)上基于農(nóng)民發(fā)展的更高級(jí)農(nóng)地權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)不僅是農(nóng)民在謀得溫飽追求發(fā)展，從而通過農(nóng)地追求更大發(fā)展利益的需要，也是農(nóng)村社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展的客觀要求。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值核心是發(fā)展。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑主要有兩種。其一是農(nóng)地所有權(quán)人或使用人通過改變利用方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展，從而達(dá)到農(nóng)地利用價(jià)值的最優(yōu)化；其二如果農(nóng)地所有權(quán)人或使用權(quán)人自身能力或條件限制難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地價(jià)值最優(yōu)化，可以通過轉(zhuǎn)讓給社會(huì)其他有能主體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展增值從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的利用方式有兩種，一是通過集約化地利用土地從而提高土地的價(jià)值；另一種方式是為了提高土地價(jià)值從而改變土地的現(xiàn)有用途。在此意義上，農(nóng)地發(fā)展權(quán)也是農(nóng)地所有人或使用人改變農(nóng)地用途或者提高其利用程度的權(quán)利。

二、新型城鎮(zhèn)化呼喚農(nóng)地發(fā)展權(quán)的立法

(一)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民土地利益的基本要求

推進(jìn)我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，新型城鎮(zhèn)化是關(guān)鍵路徑。新型城鎮(zhèn)化歸根揭底是人的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民由農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，客觀上需要一定的物質(zhì)支撐。如果大多農(nóng)民進(jìn)城居無定所，基本生活毫無著落，新型城鎮(zhèn)化只能是一句空話?！皠趧?dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母?！盵3]而大多農(nóng)民賴以生存的主要是土地，農(nóng)地是農(nóng)民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。沒有農(nóng)地和農(nóng)地產(chǎn)生的利益，農(nóng)民就失去了生活的根基。但大多采取傳統(tǒng)的耕作方式，土地上產(chǎn)出的利益極為有限。一方面讓農(nóng)民采取集約化的生產(chǎn)方式提高農(nóng)地利益，或者讓有能力的社會(huì)主體采取集約化規(guī)?；同F(xiàn)代化生產(chǎn)方式耕種經(jīng)營農(nóng)地；另一方面在不違背我國耕地紅線總原則的前提下改變農(nóng)地利用用途，必將讓農(nóng)地生產(chǎn)效益成倍甚至幾倍增長。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，只在有賦予農(nóng)民發(fā)展權(quán)，一方面農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營才能和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)高效益生產(chǎn)相適應(yīng)；另一方面農(nóng)民農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地或出租土地獲得較大經(jīng)濟(jì)利益從而盡快向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移。

不僅如此，“由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)在立法上的缺位，我國農(nóng)地的非農(nóng)開發(fā)陷入了混亂的狀態(tài)?！盵4]在農(nóng)地征收補(bǔ)償中，盡管有土地、建筑物或農(nóng)作物補(bǔ)償，但一直沒有利用土地發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償。實(shí)踐中，征地導(dǎo)致農(nóng)地永久失去土地，較低的征地補(bǔ)償難以補(bǔ)償農(nóng)民永久失去相應(yīng)土地后今后的耕作機(jī)會(huì)及相應(yīng)的土地利益。應(yīng)該說，我國土地征用中引發(fā)大量的社會(huì)問題，主要是農(nóng)地征用制度不合理造成，根本原因在于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的缺位。十八大報(bào)告提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，[5]可見政策層面也體現(xiàn)了農(nóng)地征收中顯化發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)膶?dǎo)向。因此，設(shè)置農(nóng)民農(nóng)地發(fā)展權(quán)是保障農(nóng)民土地利益的根本要求。

(二)設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán)是新型城鎮(zhèn)化背景下保護(hù)耕地的客觀要求

新型城鎮(zhèn)化將不斷擴(kuò)大現(xiàn)有城鎮(zhèn)的規(guī)模，必將擴(kuò)大使用包括耕地在內(nèi)的農(nóng)地的使用規(guī)模。新型城鎮(zhèn)化和耕地保護(hù)將是一對(duì)必須解決的矛盾，其中保障耕地被侵蝕是矛盾的主要方面。因?yàn)楸Ｕ细厥俏覈膬|人口吃飯的根本問題。通過農(nóng)地發(fā)展權(quán)立法，明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益主體；那么，農(nóng)地征地主體要么向國家或農(nóng)民集體或農(nóng)戶個(gè)體購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)。將農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障納入國家立法，嚴(yán)格確立基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)需要改變農(nóng)地用途的范圍及法律程序，將農(nóng)地發(fā)展權(quán)保護(hù)納入法律軌道。如此，基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障，農(nóng)地用途變更、用地范圍、程序和補(bǔ)償?shù)榷加袊?yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。如此，必將有效遏制社會(huì)強(qiáng)勢商業(yè)群體基于利益驅(qū)動(dòng)，串通地方政府隨意濫用公權(quán)力違法批地的非理性沖動(dòng)，使得我國現(xiàn)有的有限耕地得到有效的保護(hù)。

(三)設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán)是新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)地發(fā)展的內(nèi)在需要

新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程客觀要求農(nóng)村大量人口融入城鎮(zhèn)化體系，農(nóng)民大量融入城鎮(zhèn)居住生活。農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活質(zhì)量顯然強(qiáng)于農(nóng)生活，這也是農(nóng)民作為社會(huì)成員主體性發(fā)展的基本表征。自古“官出于民，民出于土”，農(nóng)民的主體性發(fā)展離不開作為發(fā)展客體的農(nóng)地發(fā)展。一方面，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體廣大農(nóng)戶的發(fā)展，要求作為其發(fā)展客體的農(nóng)地能夠產(chǎn)生更大的發(fā)展利益，從而滿足農(nóng)地發(fā)展主體的利益訴求。另一方面，作為農(nóng)民發(fā)展客體的農(nóng)地，在現(xiàn)代農(nóng)地科技和農(nóng)業(yè)技術(shù)的背景下，完全可以通過改變農(nóng)地用途或集約化使用使農(nóng)地的產(chǎn)出價(jià)值得到發(fā)展性提升，農(nóng)地價(jià)值必然大幅提高。農(nóng)地價(jià)值的大幅提高，必然為作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體的農(nóng)民融進(jìn)城鎮(zhèn)積累較為豐富的資本，從而為農(nóng)民進(jìn)程提供生活的資金支撐，從而有力地推動(dòng)我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三、新型城鎮(zhèn)化農(nóng)地發(fā)展權(quán)立法思考

立法是權(quán)利保障的前提，通過為權(quán)利提供法律規(guī)范，為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。黨的十大屆四中全會(huì)明確提出：“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！盵6]目前農(nóng)地發(fā)展權(quán)還處于應(yīng)然層面，并未在制度層面確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)。在新型城鎮(zhèn)化化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)法治化，科學(xué)配置農(nóng)地發(fā)展權(quán)，是保障農(nóng)民土地發(fā)展利益的基本路徑。具體而言可以從以下幾方面著手：

(一)修改憲法，增加發(fā)展權(quán)及農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障條款

憲法是國家的根本法。憲法宣示是對(duì)權(quán)利最高的保護(hù)，憲法的保護(hù)是終極意義的人權(quán)保障。發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)公民的基本人權(quán)，具有綜合性的母權(quán)性質(zhì)，被學(xué)界視為“第三代人權(quán)”。只有將發(fā)展權(quán)及農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障規(guī)范納入憲法規(guī)范中，才能獲得根本法最高保障的法律效力。其他部門法關(guān)于發(fā)展權(quán)以及農(nóng)地發(fā)展權(quán)的保障才能獲得憲法的依據(jù)。可以說，憲法保障是發(fā)展權(quán)保障的制度基石。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)在農(nóng)村土地利用中的具體體現(xiàn)。在憲法中明確規(guī)定發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)，能使農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)及利益保護(hù)獲得最高層面的法律確認(rèn)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障才能獲得最高最權(quán)威的法律效力。

因此，《憲法》第三十三條第三款“國家尊重和保障基本人權(quán)”之后，增加一款作為第四款，即“國家全面、平等地保障公民發(fā)展的權(quán)利。國家將采取一切積極措施促進(jìn)公民發(fā)展?！卑l(fā)展權(quán)的入憲，為公民發(fā)展權(quán)的保障提供了憲法依據(jù)。在《憲法》第十條第二款之后增加一款作為第三款，“農(nóng)村土地在不違背國家土地整體規(guī)劃基礎(chǔ)上，所有權(quán)人或使用權(quán)人享有提高土地發(fā)展利益的權(quán)利?！币陨蠎椃P(guān)于土地權(quán)利保障條款的修改，為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的保護(hù)提供了憲法基礎(chǔ)。

(二)制定《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》，為農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障奠定基本法律規(guī)范

我國土地實(shí)行的是社會(huì)主義公有制，分為國有制和農(nóng)村集體所有制。由于國有制和農(nóng)村集體所有制在土地性質(zhì)、使用用途、權(quán)利歸屬等方面存在很大差異，建議對(duì)其產(chǎn)權(quán)保護(hù)實(shí)行單行保護(hù)更有助于土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)。為了更有效地保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，建議國家制定《中華人民共和國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》保護(hù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。

由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的重要子權(quán)利，故而農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障在該法應(yīng)作為重要章節(jié)加以規(guī)定。農(nóng)地發(fā)展權(quán)在我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系中隨實(shí)踐農(nóng)地發(fā)展權(quán)的不斷成熟和完善，最終可以形成《農(nóng)地發(fā)展權(quán)法》法加以專門法的保護(hù)。目前在《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》立法中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)如下幾方面必須在該法中予以重點(diǎn)規(guī)定：其一，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)和權(quán)屬規(guī)定。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地所有權(quán)的子權(quán)利，是以發(fā)展為價(jià)值的聚合性權(quán)利。其二，明確界定農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)利主體。農(nóng)民發(fā)展權(quán)的主體應(yīng)是農(nóng)民，包括農(nóng)民集體和個(gè)體。其三，國家、集體和農(nóng)戶利益分享規(guī)定。國家應(yīng)利用稅收分享農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益。其四，在立法中明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)程序。其五，在立法中明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障的法律責(zé)任，等等。農(nóng)地發(fā)展權(quán)在基本法律規(guī)定越具體，農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障將越充分，農(nóng)民融入新型城鎮(zhèn)化的步伐將更快。因此農(nóng)地發(fā)展權(quán)基本法律的有效保障，將有力推動(dòng)我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

(三)廢除或修改與憲法和農(nóng)地發(fā)展權(quán)基本法律相悖的其他涉農(nóng)法律規(guī)范

法律體系的完善，一方面要解決法律漏洞問題。法律漏洞是法律違反立法計(jì)劃的不周延性，消除法律漏洞是立法的重要環(huán)節(jié)。另一方面，是要消除法律沖突，解決法律內(nèi)部統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性問題。農(nóng)地發(fā)展權(quán)入憲和制定《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》屬于修補(bǔ)法律漏洞。而就我國雖然建立了社會(huì)主義法律體系，但法律體系內(nèi)法律部門之間、法律與法律及法律性文件、法律規(guī)范與法律規(guī)范之間沖突大量存在。法律沖突的存在，嚴(yán)重影響了法律調(diào)整的實(shí)效性。

我國農(nóng)地法律體系中各種農(nóng)地法律的規(guī)定和農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障依然存在很多沖突。為了保證涉農(nóng)法律的統(tǒng)一性，應(yīng)該對(duì)涉農(nóng)法律進(jìn)行清理，修改涉農(nóng)法律中所有與未來《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》中關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障的宗旨和精神相悖的規(guī)定。如我國的《物權(quán)法》和《土地管理法》中關(guān)于農(nóng)地征收決定、補(bǔ)償及程序的決定，并沒有體現(xiàn)對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)益的保護(hù)。既缺乏農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體參與征收決定的規(guī)定，農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未在等這些法律中予以體現(xiàn)。如《土地管理法》中第2款規(guī)定：“……征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！鞭r(nóng)地征收不僅使農(nóng)民失去了農(nóng)地的現(xiàn)有利益，而且也使以土地生的農(nóng)民徹底喪失了農(nóng)地及其利用農(nóng)地生存和自我發(fā)展的機(jī)會(huì)。顯然，農(nóng)民安置補(bǔ)助費(fèi)沒有考慮到農(nóng)地發(fā)展權(quán)的利益價(jià)值，顯然是偏低的。因此，有必要對(duì)農(nóng)地法律法

規(guī)進(jìn)行清理，對(duì)于和農(nóng)地發(fā)展權(quán)保障宗旨和精神相違背的法律法規(guī)予以修改，從而使農(nóng)地權(quán)利保障的法律法規(guī)內(nèi)在和諧一致。