建筑施工噪聲污染：危害、成因及其立法規(guī)制

劉 創(chuàng)

蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006

無論是我國(guó)現(xiàn)有的建筑施工噪聲污染防治法規(guī)，還是我國(guó)學(xué)者對(duì)建筑施工噪聲污染防治制度的探討，其著眼點(diǎn)主要在于防治建筑施工過程中的噪聲污染，由此可見，要研究建筑施工噪聲污染防治的法律問題，就離不開對(duì)建筑施工噪聲污染的危害、成因及其立法規(guī)制等問題的深入探討，為此目的，本文在對(duì)建筑施工噪聲污染的危害和成因進(jìn)行系統(tǒng)分析之后，對(duì)建筑施工噪聲污染立法規(guī)制的發(fā)展歷程也進(jìn)行了系統(tǒng)分析。

一、建筑施工噪聲污染的危害

建筑施工噪聲之所以被認(rèn)定為污染，就是因?yàn)槠涑^了國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并給居民的生產(chǎn)生活帶來干擾。實(shí)踐中，建筑施工噪聲污染給居民帶來的危害不僅僅是干擾其生產(chǎn)、生活那么簡(jiǎn)單，嚴(yán)重的甚而會(huì)損害到居民的人身健康及其財(cái)產(chǎn)安全。由此可見，建筑施工噪聲污染的危害也是多方面的，而明確其所帶來的危害，則更有利于對(duì)建筑施工噪聲污染危害性的認(rèn)識(shí)，并增強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行有效防治的緊迫意識(shí)和鑒定信念。如同其他噪聲一樣，建筑施工噪聲主要的危害便是對(duì)人體健康的損害。具體來說，其對(duì)人體健康的危害主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

首先，過大的噪聲不僅會(huì)影響人們的聽力，長(zhǎng)期的噪聲損害更會(huì)損害人的聽力。比如，噪音在40dB-65dB時(shí)容易造成人的中度耳聾，噪音在65dB以上，就容易使人造成重度耳聾。其次，建筑施工噪聲還會(huì)影響人的睡眠質(zhì)量，一般來說，連續(xù)噪聲達(dá)40dB，可以使受到干擾的人群會(huì)有10%的人睡眠受到影響，如果噪聲達(dá)到70dB，就可使受到干擾的人群會(huì)有50%[1]。如果人們長(zhǎng)期睡眠不足，并處于一種高度緊張狀態(tài)的話，其身體機(jī)能必然下降，從而對(duì)人體健康造成危害。此外，也有學(xué)者認(rèn)為，噪聲會(huì)影響人類的中樞神經(jīng)系統(tǒng)。它是一種惡性刺激物，長(zhǎng)期作用于人的中樞神經(jīng)系統(tǒng)，可使大腦皮層的興奮和抑制失調(diào)，條件反射異常，出現(xiàn)頭暈、頭痛、耳鳴、多夢(mèng)、失眠、心慌、記憶力減退、注意力不集中等癥狀，嚴(yán)重者可產(chǎn)生精神錯(cuò)亂[2]。由此可見，建筑施工噪聲污染也同樣會(huì)給居民的人身健康帶來相應(yīng)危害。

二、建筑施工噪聲污染的成因

毋庸諱言，建筑施工過程中大量使用建筑施工機(jī)械是造成建筑施工噪聲污染的根本原因?；诖耍乐谓ㄖ┕ぴ肼曃廴?，就要降低建筑施工機(jī)械所發(fā)出來的聲音，為此目的，要么通過技術(shù)改進(jìn)使建筑施工機(jī)械所產(chǎn)生的噪聲分貝降低，要么就要減少建筑施工機(jī)械的使用數(shù)量。不過，上述兩個(gè)舉措看似完美，但在實(shí)踐中卻無法完全避免建筑施工噪聲污染的發(fā)生。這是因?yàn)?，通過技術(shù)改進(jìn)降低建筑施工機(jī)械的噪聲雖然最為可行，但囿于技術(shù)進(jìn)步的限制，在建筑施工機(jī)械噪聲降低到一定程度時(shí)就難以繼續(xù)下降了，而如果減少建筑施工機(jī)械的使用數(shù)量，則會(huì)減緩施工進(jìn)度，降低施工效率。由此可見，盡管建筑機(jī)械發(fā)出的聲音時(shí)造成建筑施工噪聲污染的主要原因，但實(shí)踐中，并非施工機(jī)械發(fā)出聲音就能造成噪聲污染問題，還存在其他的原因使得建筑施工機(jī)械發(fā)出的聲音成為噪聲污染的源頭，而對(duì)這些原因進(jìn)行分析，則有助于對(duì)建筑施工噪聲污染問題制定針對(duì)性的防治對(duì)策。

具體來說，建筑施工噪聲污染問題的產(chǎn)生除了建筑施工過程中使用產(chǎn)生噪聲的機(jī)械設(shè)備這一基礎(chǔ)性條件之外，還具有以下幾個(gè)方面的原因。首先，是對(duì)建筑機(jī)械的安置場(chǎng)所選址不當(dāng)，對(duì)于能夠產(chǎn)生大分貝聲音的建筑機(jī)械，應(yīng)將其安置于遠(yuǎn)離居民區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等對(duì)聲環(huán)境敏感的區(qū)域，從而減輕其對(duì)周圍環(huán)境的影響，但實(shí)踐中，大量高噪聲設(shè)備被安置于潛在受影響對(duì)象附近，從而導(dǎo)致了建筑施工噪聲污染問題的發(fā)生。此外，在施工過程中不采取降噪措施也是導(dǎo)致建筑施工噪聲污染問題產(chǎn)生的原因。比如，大多數(shù)建筑施工都是露天進(jìn)行的，施工單位對(duì)噪聲大的設(shè)備，不采取任何防噪或降噪措施，使得建筑施工噪聲衰減性降低，操作時(shí)噪聲直接向四周擴(kuò)散，嚴(yán)重影響人們正常的生活和工作[3]。此外，施工單位為了搶進(jìn)度、趕工期，連夜施工。夜深時(shí)，澆灌混凝土，進(jìn)行振搗棒操作，而振搗棒操作時(shí)噪聲可高達(dá)80分貝，極大地影響了人們的正常休息[4]。

三、建筑施工噪聲污染的立法防治

鑒于建筑施工噪聲污染給居民生產(chǎn)、生活帶來的危害，我國(guó)政府采用了積極措施對(duì)其進(jìn)行防治，并制定了相應(yīng)的法規(guī)對(duì)建筑施工噪聲污染防治活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。上述法規(guī)在對(duì)建筑施工噪聲污染防治行為進(jìn)行規(guī)制的同時(shí)，也推動(dòng)了建筑施工噪聲污染防治制度的逐步發(fā)展。鑒于此，從立法角度對(duì)建筑施工噪聲污染防治制度的產(chǎn)生和發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，有助于明晰建筑施工噪聲污染防治制度的發(fā)展過程，并彰顯建筑施工噪聲污染防治制度的發(fā)展趨勢(shì)，從而為下文中對(duì)建筑施工噪聲污染防治制度的完善提供參照思路。為此目的，本文對(duì)建筑施工噪聲污染防治制度的立法演變過程進(jìn)行梳理，也借此對(duì)建筑施工噪聲污染防治制度的法律歷程進(jìn)行明晰。

(一)建筑施工噪聲污染立法防治的醞釀階段

所謂建筑施工噪聲污染防治制度的立法醞釀階段，是指在這一階段并無有關(guān)建筑施工噪聲污染防治的專門立法，因而也談不上有建筑施工噪聲污染防治制度。不過，在這一階段已有噪聲污染防治的一般性法律規(guī)定，雖然這些規(guī)定所形成的制度并非專門的建筑施工噪聲污染防治制度，但其在建筑施工噪聲污染防治領(lǐng)域同樣適用，因而對(duì)調(diào)控建筑施工噪聲污染防治也具有重要的作用。鑒于此，本文也將噪聲污染防治的一般法律規(guī)定視為建筑施工噪聲污染防治制度的有機(jī)組成部分，并將這一階段的法律規(guī)定稱為建筑施工噪聲污染防治制度的立法醞釀階段。我國(guó)有關(guān)噪聲污染防治的法律規(guī)定最早可追溯到1979年的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(試行)，其在第22條明確規(guī)定“加強(qiáng)對(duì)城市和工業(yè)噪聲、震動(dòng)的管理。各種噪聲大、震動(dòng)大的機(jī)械設(shè)備、機(jī)動(dòng)車輛、航空器等，都應(yīng)當(dāng)裝置消聲、防震設(shè)施”，從而不僅首次將城市噪聲污染防治問題納入到我國(guó)立法之中，也為我國(guó)建筑施工噪聲污染防治制度的產(chǎn)生提供了良好的基礎(chǔ)。

(二)建筑施工噪聲污染防治的立法產(chǎn)生階段

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展以及我國(guó)城市化進(jìn)程的逐步加快，噪聲污染問題也逐步在我國(guó)凸顯并引起了政府和社會(huì)的注意，為了有效防治噪聲污染問題，我國(guó)政府也專門制定立法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，從而有效推動(dòng)了建筑施工棗紅色污染防治制度的產(chǎn)生。其中，國(guó)務(wù)院曾于1989年9月26日發(fā)布了《環(huán)境噪聲污染防治條例》(下文簡(jiǎn)稱為《條例》)，自該《條例》實(shí)施以來，在防治環(huán)境噪聲污染，特別是工業(yè)噪聲污染，保護(hù)和改善生活環(huán)境，保障人體健康等方面，發(fā)揮了重要作用[5]。值得一提的是，該《條例》第21條至第25條專門就建筑施工噪聲的防治問題進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，不僅首次將建筑施工噪聲污染問題作為噪聲污染的類型之一進(jìn)行防治，更促進(jìn)了建筑施工噪聲污染防治制度的產(chǎn)生，從而為我國(guó)建筑施工噪聲污染防治活動(dòng)提供了體系化的法律依據(jù)。

以我國(guó)《環(huán)境噪聲污染防治條例》為基礎(chǔ)，為了更好地防治噪聲污染，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第20次會(huì)議于1996年10月通過了《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》，不僅對(duì)噪聲污染防治的一般要求、監(jiān)督管理體制、法律責(zé)任等綜合性問題進(jìn)行了明確規(guī)定，更在第四章以專章的形式對(duì)建筑施工噪聲污染防治問題進(jìn)行了專門規(guī)定。其中，該法不僅明確界定了建筑施工噪聲的概念，還涉及到建筑施工噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，并要求建筑施工單位應(yīng)就建筑施工項(xiàng)目、施工場(chǎng)所和期限、可能產(chǎn)生的環(huán)境噪聲值以及所采取的環(huán)境噪聲污染防治措施的情況向縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門申報(bào)，并規(guī)定了禁止夜間進(jìn)行產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的建筑施工作業(yè)的制度。這一系列舉措不僅為建筑施工噪聲污染的防治建構(gòu)了體系化的機(jī)制，也標(biāo)志著建筑施工噪聲污染防治制度的產(chǎn)生。

(三)建筑施工噪聲污染防治的立法發(fā)展階段

為了有效防治本地區(qū)的建筑施工噪聲污染問題，我國(guó)地方政府以上述法規(guī)為依據(jù)，對(duì)本地區(qū)的建筑施工噪聲污染防治問題展開了積極探索，并制定了相應(yīng)的法規(guī)制度，從而有效推動(dòng)建筑施工噪聲污染防治制度朝著專門化、系統(tǒng)化的方向發(fā)展，本文則將這一階段界定為建筑施工噪聲污染防治制度的立法發(fā)展階段。需要指出的是，盡管立法的專門化是這一階段的立法趨勢(shì)，但當(dāng)前我國(guó)地方政府大多未將建筑施工噪聲污染防治問題作為一個(gè)獨(dú)立事項(xiàng)單獨(dú)立法，而是參照我國(guó)現(xiàn)有的立法體例，將建筑施工噪聲污染防治作為噪聲污染防治的一種予以綜合性規(guī)定。這與以往的立法相比，在立法體例以及立法內(nèi)容上也沒有進(jìn)行大的突破。值得慶幸的是，江蘇省蘇州市率先意識(shí)到對(duì)建筑施工噪聲污染防治予以單獨(dú)立法的重要性，并就建筑施工噪聲污染防治問題專門制定了相應(yīng)的法律規(guī)定，從而也為我國(guó)建筑施工噪聲污染防治制度的發(fā)展作出了表率，指明了方向。

具體而言，為防治建筑施工噪聲污染，保護(hù)改善環(huán)境，保障人體健康，蘇州市人民政府于2004年6月通過了《蘇州市建筑施工噪聲污染防治管理規(guī)定》。該《規(guī)定》結(jié)合蘇州市相關(guān)實(shí)際情況，為防治建筑施工噪聲污染，保護(hù)和改善生活環(huán)境，保障人體健康，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國(guó)建筑法》等法律、法規(guī)制定。從建筑施工噪聲的界定，建筑施工噪聲管理職權(quán)劃分，建設(shè)單位和施工單位的責(zé)任、義務(wù)以及鼓勵(lì)性、禁止性事項(xiàng)，施工項(xiàng)目的申報(bào)審批流程，到違法行為的整改措施和行政處罰等方面，都作了相應(yīng)的規(guī)定，涉及事項(xiàng)全面，既實(shí)現(xiàn)了蘇州市建筑施工噪聲污染防治的有法可依，也有力推動(dòng)了建筑施工噪聲污染防治制度的專門化、體系化發(fā)展。