公眾參與地方立法及重大行政決策情況調(diào)查
——以G市為例

何泳嘉 陳日如 冼華棟

華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510006

近年來，我國對(duì)提高公眾3參與度、完善公眾參與的保護(hù)機(jī)制尤為重視?！读⒎ǚā返?8條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“要加強(qiáng)和改進(jìn)政 府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制。”

一、G市公眾參與地方立法及重大決策的現(xiàn)狀

(一)G市公眾參與的主要規(guī)范

在規(guī)范和保障公民參與地方立法方面，G市于2010年開始施行《G市規(guī)章制定公眾參與辦法》；2012年5月率先開設(shè)立法官方微博，均在立法微博上及時(shí)公布所有立法項(xiàng)目的立法調(diào)研、征求意見、常委會(huì)審議、公布實(shí)施等立法信息，每一個(gè)立法項(xiàng)目都將立法內(nèi)容列為討論提綱在立法微博中展開討論、征求意見。還專門制定了《G市人大常委會(huì)立法官方微博管理辦法》，規(guī)范立法官方微博的運(yùn)行和管理；2014年8月建立了立法官方微信，面向社會(huì)公眾提供立法資訊G市在立法工作上，創(chuàng)立了多個(gè)“全國率先”，包括率先建立立法顧問與立法咨詢專家論證制度；率先開展網(wǎng)絡(luò)民主立法、在全國人大系統(tǒng)開設(shè)第一個(gè)立法官方微博、官方微信，舉行全國首個(gè)網(wǎng)上立法聽證會(huì)；編寫全國人大系統(tǒng)第一本《立法業(yè)務(wù)指南》，在全國率先推行精細(xì)化立法；率先建立法規(guī)立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系；首創(chuàng)立法后量化評(píng)估制度；在全國首次進(jìn)行規(guī)范性文件主動(dòng)審查；舉行全國首個(gè)法規(guī)監(jiān)督聽證會(huì)等。

在重大決策方面，2013年G市政府常務(wù)會(huì)議審議通過《G市重大行政決策目錄管理試行辦法》，《辦法》規(guī)定，決策目錄中的事項(xiàng)凡涉及群眾切身利益，且公眾意見可能分歧較大的，或是決策部門及決策承辦部門認(rèn)為有必要組織聽證的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)納入聽證目錄管理。G市市政府還在政府門戶網(wǎng)站等官方網(wǎng)站上開設(shè)重大行政決策信息專題網(wǎng)頁，發(fā)布重大行政決策信息，征集社會(huì)公眾對(duì)決策事項(xiàng)的建議和意見，并予以反饋。2016G市政府報(bào)告指出，要繼續(xù)推行重大行政決策公眾參與、專家論證，定期組織政府新聞發(fā)布會(huì)。

G市的立法方面的公眾參與制度在全國還是處于領(lǐng)先地位，2006年在全國最先出臺(tái)了一項(xiàng)專門規(guī)范地方行政立法的規(guī)章即《規(guī)章制定公眾參與辦法》，且2010年實(shí)施《G市規(guī)章制定公眾參與辦法》，而G市的立法工作也一直依法進(jìn)行著。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，G市人民政府法制辦公室官網(wǎng)所公布的2017年度相關(guān)立法草案的公眾參與情況說明的公告共有8篇，征集意見的公告共有15篇，公眾意見共收集到10條。G市政府官網(wǎng)所公布的50余條行政立法的公眾參與情況說明的公告中，顯示有公眾參與提意見的項(xiàng)目共28項(xiàng)，可統(tǒng)計(jì)的公眾意見數(shù)為403條。同時(shí)，公眾所提的意見也會(huì)如實(shí)地公布在網(wǎng)站上，且意見的采納與否以及相關(guān)原因也在相關(guān)頁面上有所顯示。綜合各方面因素來看，G市在落實(shí)公眾參與地方立法和重大行政決策方面的制度建設(shè)和實(shí)際操作上都有值得肯定的地方，而G市公眾對(duì)此的總體參與度態(tài)勢(shì)樂觀。

(二)G市公眾參與的方式和途徑

據(jù)了解，現(xiàn)階段政府法制辦向公眾開通的參與立法的渠道多樣，常見的包括座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)和網(wǎng)絡(luò)征求意見，其次還有問卷調(diào)查和開放性聽取意見，甚至還可以通過有關(guān)媒體的報(bào)道來進(jìn)行相關(guān)的了解與參與。公眾可以通過多種途徑來參與到立法和決策當(dāng)中。而不同群體，可以采取最合適最便利的方式來參與，如精通網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的年輕群體參加政府的網(wǎng)絡(luò)征求意見，而喜好傳統(tǒng)媒介的老年群體也可采取傳真、電子郵件以及郵寄信件等方式參與到立法和決策當(dāng)中。就G市開展的網(wǎng)絡(luò)聽證會(huì)新形式，其中《G市停車場建設(shè)和管理規(guī)定》網(wǎng)上立法聽證會(huì)點(diǎn)擊量超過1508萬，在線觀看現(xiàn)場辯論的網(wǎng)友近16萬次。目前，政府也在竭力擴(kuò)大信息的公開性，完善參與平臺(tái)的便利性，在未來，公眾參與立法和決策的途徑和方式將會(huì)更加多樣。

(三)G市公眾參與現(xiàn)狀評(píng)析

1.公眾參與度不高

雖然G市的公眾參與制度相對(duì)發(fā)展，就立法而言，G市這方面的制度還是走在前面：在2006年就出臺(tái)了專門的政府規(guī)章作為立法工作開展公眾參與的最主要一個(gè)依據(jù)。但是，公眾參與立法和決策的積極性還待提高。在作者進(jìn)入社區(qū)開展的《公眾參與地方立法及重大行政決策情況調(diào)查問卷——以G市為例》問卷調(diào)查中，有數(shù)據(jù)顯示，超過九成的受訪者表示沒有參與過或正在參與G市地方立法或重大行政決策的制定或修訂。而在調(diào)研過程中，也有不少受訪者表示沒有意愿參與立法或決策。

2.公眾參與度不均衡

首先，群體參與度不均衡。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，G市地方立法和重大行政決策的公眾參與度在參與群體中出現(xiàn)明顯差異。普遍來說，相對(duì)于老年人，青壯年群體對(duì)網(wǎng)絡(luò)以及電子產(chǎn)品的熟悉度和了解度會(huì)較好，綜合運(yùn)用各種方法、渠道來參與立法和決策的能力也較強(qiáng)，以致該群體的參與度也比老年人高；而由于知識(shí)分子的參政議政和主人翁意識(shí)較強(qiáng)，參與立法和決策的能力和積極性也會(huì)比其他階層的公民要強(qiáng)。

其次，項(xiàng)目參與度不均衡。經(jīng)了解，公眾參與地方立法和重大行政決策的行為在項(xiàng)目上體現(xiàn)出一定的偏好性。對(duì)于與自身利益息息相關(guān)的項(xiàng)目，相關(guān)部門收到的公眾意見偏多，如《關(guān)于鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車規(guī)范發(fā)展的指導(dǎo)意見》在網(wǎng)絡(luò)上收到的公眾意見多達(dá)112條；而其他的與市民利益不太緊密或者利益性表現(xiàn)得不明顯的項(xiàng)目，收集到的意見相對(duì)較少；如《G市醫(yī)療機(jī)構(gòu)炮制中藥飲片備案管理辦法(征求意見稿》在網(wǎng)絡(luò)上收集到的公眾意見數(shù)則為0。這一定程度上說明公眾對(duì)參與民生類的立法或決策的積極性會(huì)更高。

二、G市公眾參與效果欠佳的原因分析

(一)公眾參與能力不足、動(dòng)力缺失

就G市公眾的普遍情況而言，大部分市民的政治參與意識(shí)仍然不高，據(jù)我們的調(diào)研數(shù)據(jù)，有很多本科學(xué)歷以上的受訪者，哪怕是就讀于高等院校乃至政史類專業(yè)的學(xué)生，大部分學(xué)生對(duì)于公眾參與都是不甚了解的，舉重明輕，公眾的政治教育與公眾參與意識(shí)培養(yǎng)是比較滯后的。除了知識(shí)能力條件制約了公眾參與地方立法與重大行政決策外，公眾參與受自身?xiàng)l件影響也是十分大的，例如與自身利益相關(guān)度、年齡、性別、職業(yè)，參與者所在城市、代表利益群體等因素。即使G市作為公眾參與較為發(fā)達(dá)的城市，然而我們的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，公眾對(duì)于與自身利益相關(guān)度低的事項(xiàng)參與熱情是很低的，其中性別、職業(yè)等都有一定影響。G市作為國際大都市，城市流動(dòng)人口占比大，非本地人口占比大，而流動(dòng)人口及非本地戶籍人口往往難以參與到地方立法與重大行政決策。

我們的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，G市的公眾參與的意識(shí)雖強(qiáng)烈，但實(shí)質(zhì)上參與度卻偏低。就客觀環(huán)境分析，地方立法與重大行政決策一直以來在大眾心里都感覺比較高端，無資格參加、不敢參加及參加無用都是公眾的普遍心理。G市雖然在體制上倡導(dǎo)并保證公眾參與的權(quán)益，但受普遍心理的影響，大部分公眾仍抱著“多一事不如少一事”的想法，不愿發(fā)表自己的意見，不愿參與到地方立法與重大行政決策中，不愿意大費(fèi)周章的參加聽證會(huì)等。因此普通民眾很少會(huì)參與進(jìn)去，養(yǎng)成了認(rèn)為地方立法與重大行政決策是地方人大、政府和專家學(xué)者應(yīng)該做的事而非他們應(yīng)該操心的，認(rèn)為地方立法與重大行政決策是抽象的，針對(duì)的是所有人，與個(gè)人無關(guān)，認(rèn)為自身的意見不能起到作用的慣性思維。這也導(dǎo)致了在地方立法與重大行政決策中的主導(dǎo)力量是人大及政府公權(quán)組織及專家學(xué)者等，并且起著決定性的作用，公眾在地方立法與重大行政決策中卻一直處于較為被動(dòng)接受的地位，使公眾參與的權(quán)利得不到充分的實(shí)現(xiàn)。這現(xiàn)象在我們的調(diào)研數(shù)據(jù)及專家訪談稿都有體現(xiàn)到，G市作為全國的一部分，其公眾參與的現(xiàn)象也具有這個(gè)的共性。

公眾除了慣性思維的影響外，其參與地方立法與重大行政決策的利益驅(qū)動(dòng)也不足，而在因?yàn)檎c地方人大方面在普及地方立法與重大行政決策的公眾參與程序相關(guān)知識(shí)的力度不大，使公眾存在著參與會(huì)較為繁瑣，參與所得與時(shí)間成本差異太大，最后選擇了“多一事不如少一事”。

(二)公眾參與的宣傳及教育力度不大

受訪民眾中大部分連什么是公眾參與、如何參與都不十分了解，何談主動(dòng)參與。這與G市政府的政治參與宣傳普及及教育力度不大是有很大關(guān)系的。由于公眾參與的程度并不會(huì)主動(dòng)深化推進(jìn)的，若政府不作為，公眾參與會(huì)“野蠻生長”至類民粹，別談停留在原有階段，而是全面退步且造成社會(huì)不問，參與的深度和廣度并沒有隨之加深而是退化。G市地方立法與重大行政決策預(yù)備階段雖然由人大及政府相關(guān)部門通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等多種媒體進(jìn)行公示，也會(huì)貼出公式，并且發(fā)放一些調(diào)查表，但其實(shí)關(guān)注度很低，局限性很強(qiáng)，公眾仍屬于被動(dòng)參與。其中對(duì)于參與途徑及程序的宣傳力度是極小的，而對(duì)于公眾的政治參與素養(yǎng)培養(yǎng)及教育也是近乎沒有的。公眾能夠接受到的普及及教育是較嚴(yán)重滯后的。

(三)傳統(tǒng)思想制約公眾積極參與地方立法

政治文化對(duì)公眾參與有著十分重要的導(dǎo)向作用，它影響著甚至決定了公眾的參與認(rèn)識(shí)及參與積極性。我國長期以來的傳統(tǒng)政治文化是官本位文化，而文革動(dòng)蕩使法治近乎毀于一旦，官本位的文化影響深遠(yuǎn)，這也造成了公民意識(shí)不強(qiáng)及參與惰性。這作為我國普遍情況，G市地區(qū)再前衛(wèi)發(fā)達(dá)也自然具備這一共性。

我們數(shù)據(jù)顯示，很多民眾具有參與意思，但是實(shí)質(zhì)上參與度較低，這也表明了受訪者對(duì)政府公權(quán)方面的不信任感，很多受訪者并未有過遞交立法與決策意見的行為卻表示政府公權(quán)方面是不會(huì)接納自己的意見的，這也是官本位思維的體現(xiàn)。傳統(tǒng)政治文化遺留的思想使得公眾并不能完全信任公權(quán)，這也和法治未發(fā)展起來時(shí)的亂象息息相關(guān)。如果不通過完善參與制度和加大公眾參與的宣傳力度，剔除官本位的思想遺留，公眾參與始終是難以發(fā)展的。

而據(jù)數(shù)據(jù)可知，很多受訪者對(duì)于政府是不能完全信任的，即使沒有了解過，也會(huì)認(rèn)為自己參加也是無意義的?！盁o資格參加”，“參加無用”及“多一事不如少一事”都是社會(huì)上主流思想之一，很多民眾由于受到主流思想影響，抱著不做“出頭鳥”的想法而選擇不參加。

三、完善G市公眾參與的若干建議

(一)增強(qiáng)公眾參與意識(shí)

據(jù)分析，我們可知目前G市政府公眾參與度低的主要原因之一是公眾的政治參與意識(shí)較為薄弱，因此提高G市公眾參與度的關(guān)鍵一環(huán)是增強(qiáng)公眾的參與意識(shí)。

G市民眾應(yīng)當(dāng)樹立主人翁意識(shí)，更加積極地參與到各式重大行政決策與地方立法的活動(dòng)中。第一、G市民眾可以多關(guān)注政府公布欄、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體關(guān)于地方立法與重大行政決策的信息。第二、利用新媒體，例如關(guān)注微信公眾號(hào)：gzzffzb(G市政府法制)查閱相關(guān)地方立法動(dòng)態(tài)，登錄http： // www. gzlo. gov. cn/ (G市人民政府法制辦公室網(wǎng)站)，查看相關(guān)地方立法的動(dòng)態(tài)及參與渠道的公告。也可以網(wǎng)上遞交立法或文件意見。第三、利用信函等工具遞交自己的對(duì)地方立法與重大行政決策的的意見，地址及聯(lián)系方式均在G市政府及各區(qū)政府網(wǎng)站有公布。第四、積極參與聽證會(huì)等民意反映活動(dòng)。

(二)拓寬公眾參與渠道

社區(qū)可以通過派發(fā)傳單、組織講座等相關(guān)活動(dòng)，向社區(qū)居民積極宣傳公民權(quán)利，提高人民的權(quán)利意識(shí)和當(dāng)家作主的主人翁意識(shí)，號(hào)召公眾積極參與地方立法和重大行政決策；同時(shí)，社區(qū)等組織可舉辦更多民主活動(dòng)，讓社區(qū)居民參與進(jìn)來，從小事做起，激發(fā)公民的責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)感；開拓更多的民主參與渠道并試點(diǎn)運(yùn)行，為更大范圍的公眾參與積累經(jīng)驗(yàn)，也是一個(gè)不錯(cuò)的方法。在調(diào)研的過程中，我們小組成員發(fā)現(xiàn)街頭派發(fā)問卷這種方式能夠很好地收集到市民的民意。因此，我們建議政府可以采用問卷調(diào)查的方式，鼓勵(lì)工作人員或委托其他組織、媒體等前往街頭，走進(jìn)社區(qū)派發(fā)問卷、聆聽民意，同時(shí)也可以利用問卷星等平臺(tái)開展線上的問卷調(diào)查。這樣收集回來的意見，更能充分地體現(xiàn)基層老百姓的想法，使決策和法律法規(guī)更具科學(xué)性。

在當(dāng)代社會(huì)中，微信和微博這兩個(gè)社交軟件已融入群眾的日常生活中，基本上每天都有幾億人在使用。近幾年來，G市人民政府法制辦和G市人大立法委都分別注冊(cè)了相關(guān)的微博賬號(hào)和微信公眾號(hào)，這無疑是一種與時(shí)俱進(jìn)、便民的民意收集渠道。但是，我們留意到微信公眾號(hào)發(fā)表文章的閱讀量是較少的，而在新浪微博上發(fā)表的微博轉(zhuǎn)發(fā)量和評(píng)論也是較少的。對(duì)此，我們呼吁政府應(yīng)大力宣傳這種收集民意的新渠道。政府可以讓其工作人員紛紛將推送和微博文章轉(zhuǎn)發(fā)至個(gè)人的社交平臺(tái)上，推廣公眾號(hào)和增加閱讀量；也可以與企業(yè)、事業(yè)單位合作，適當(dāng)?shù)慕o予閱讀者一些獎(jiǎng)勵(lì)，如文末增加一些小抽獎(jiǎng)，適當(dāng)發(fā)放一些小禮品等等。

此外，微博和微信公眾號(hào)上都有“投票”這一功能，政府可以利用此功能更好地收集民意，在決策和立法上遇到問題，可以發(fā)起投票詢問市民的意見。

(三)設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)制度

據(jù)調(diào)查，公眾參與率低的其中一個(gè)原因是即將出臺(tái)的政策或法律法規(guī)與自身的利益關(guān)系不大，這就阻礙了政府吸收不同群體的意見。面對(duì)這種現(xiàn)狀，我們建議政府應(yīng)該建立相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，在物質(zhì)和精神上獎(jiǎng)勵(lì)做出杰出貢獻(xiàn)的個(gè)人，以此激勵(lì)市民的參與熱情。例如，對(duì)那些提出有意義、有深度的觀點(diǎn)的市民給予50塊錢的獎(jiǎng)勵(lì)，或者發(fā)出表揚(yáng)信并張貼在其工作單位、生活小區(qū)里，使其獲得一種榮譽(yù)感滿足其精神需要。

(四)健全意見處理程序

目前，G市政府和人大做得十分好的一點(diǎn)是，對(duì)于收集回來的意見作出回應(yīng)并公示，說明采納或不采納的原因，但是我們認(rèn)為目前仍存在待提高的地方。對(duì)于收集回來的意見應(yīng)及時(shí)做出反饋，而不是等到收集意見時(shí)間截止了才公布。這樣，一邊征集一邊告示，有利于后來的參與者吸取經(jīng)驗(yàn)，提出更高質(zhì)量的建議。并且這種反饋不僅僅要面對(duì)公眾，還要面對(duì)當(dāng)事人。要明確告知當(dāng)事人采納或不采納的原因是什么，這可以使當(dāng)事人進(jìn)行一個(gè)及時(shí)的反思，為下一次提意見積累經(jīng)驗(yàn)，提高自己參政議政的能力。

四、結(jié)語

促進(jìn)公眾參與地方立法和重大行政決策，是保障公民知情權(quán)和參與權(quán)等民主權(quán)利的體現(xiàn)，更是社會(huì)民主化進(jìn)程加快的縮影。但完成這一進(jìn)程，并不能一蹴而就，必須循序漸進(jìn)，在不斷地發(fā)展中發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，這也不是僅僅靠一方的努力就能實(shí)現(xiàn)，而是需要政府、人大、公眾、社會(huì)各界等各方面的溝通配合才能成功。