試論我國(guó)憲法監(jiān)督制度的完善

馬驍萌

中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430074

黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的核心精神是“依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”，全面實(shí)施憲法成為國(guó)家、民眾與政府的基本共識(shí)，也成為法治國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵問題。憲法監(jiān)督是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。憲法監(jiān)督的功能在于維護(hù)憲法權(quán)威性，從而保證憲法的實(shí)施、保證統(tǒng)一的憲法秩序。從國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利的角度來說，憲法監(jiān)督有利于協(xié)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，保障公民的基本權(quán)利和自由，防止“多數(shù)人”的暴政。憲法監(jiān)督的對(duì)象主要是國(guó)家公權(quán)力，理論上表現(xiàn)于對(duì)立法的合憲性、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)限爭(zhēng)議、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行為的合憲性、社團(tuán)組織(包括政黨)行為的合憲性和法院判決合憲性的審查。

在我國(guó)憲法體制下，以全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)為核心，地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)共同構(gòu)成憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。目前，我國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)制尚不完善，憲法在實(shí)施過程中存在的諸多問題還有待解決。如審查主體缺乏明確性、程序規(guī)范性不足等。且我國(guó)的憲法監(jiān)督僅停留在立法機(jī)關(guān)層面，司法實(shí)務(wù)中，法院幾乎拒絕受理憲法訴訟案件，判決書中也不援引憲法規(guī)定。這使得我國(guó)憲法監(jiān)督停留在抽象審查的層面上，很難發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在的具體問題，從而不利于我國(guó)法制的統(tǒng)一。因此，我國(guó)在法治化進(jìn)程中，應(yīng)逐漸完善憲法監(jiān)督制度，使憲法真正發(fā)揮應(yīng)有作用。

一、完善全國(guó)人大及其常委會(huì)的憲法監(jiān)督職能

(一)現(xiàn)有監(jiān)督體制及不足

根據(jù)《憲法》第六十二條，全國(guó)人民代表大會(huì)享有“監(jiān)督憲法的實(shí)施”和“改變或者撤銷全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”等權(quán)力，第六十七條賦予了全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”的權(quán)力。①總的來說，我國(guó)的憲法監(jiān)督主體是全國(guó)人民代表及其常委會(huì)。

我國(guó)的這種監(jiān)督體制類似于西方議會(huì)制國(guó)家的立法機(jī)關(guān)審查模式。雖然有著權(quán)威性和權(quán)力行使的統(tǒng)一性，但是，這種體制依然存在著很多的不足之處。首先，全國(guó)人大開會(huì)時(shí)間有限，且身負(fù)各項(xiàng)立法重任，并不能做到實(shí)時(shí)監(jiān)督，其時(shí)效性和經(jīng)常性不夠理想。其次，這種監(jiān)督是一種自我監(jiān)督，很難保證審查的公平性。對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)而言，其雖然是各常設(shè)機(jī)構(gòu)，但全國(guó)各地立法量之大也是難以事無巨細(xì)，且缺乏充足的專業(yè)知識(shí)對(duì)各項(xiàng)立法進(jìn)行具體審查，又不能接受具體案件，其局限性也是顯而易見的。

(二)設(shè)立憲法委員會(huì)的制度設(shè)想

我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)各專門委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作。從我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情和體制出發(fā)，法律委員會(huì)可以協(xié)助權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行憲法監(jiān)督?；蛘撸梢约訌?qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)的機(jī)構(gòu)建設(shè)，設(shè)立隸屬于常委會(huì)的“憲法委員會(huì)”，專門協(xié)助常委會(huì)進(jìn)行憲法監(jiān)督。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，可以在全國(guó)人大之下設(shè)立一個(gè)與常委會(huì)平行的“憲法委員會(huì)”，專門獨(dú)立進(jìn)行憲法監(jiān)督。

憲法委員會(huì)的職權(quán)應(yīng)主要從違憲審查和憲法解釋的層面進(jìn)行規(guī)定。違憲審查權(quán)自無需多言，憲法委員會(huì)需要審查全國(guó)上報(bào)備案的各項(xiàng)法律法規(guī)的合憲性，并進(jìn)行判斷。如果被審查的法律法規(guī)明顯違憲，則應(yīng)被憲法委員會(huì)駁回到其立法部門進(jìn)行修改或廢止。如果被審查的法律法規(guī)可以作為一項(xiàng)新情況納入憲法框架，則需要啟動(dòng)憲法解釋程序，對(duì)憲法做出擴(kuò)大解釋。賦予憲法委員會(huì)憲法解釋權(quán)也應(yīng)有所限制，因?yàn)閼椃ㄎ瘑T會(huì)不是由人民選舉產(chǎn)生，不能代表人民的意志，應(yīng)把其解釋權(quán)僅限制在對(duì)時(shí)代發(fā)展產(chǎn)生的新情況、新情況賦予國(guó)家機(jī)關(guān)的衍生權(quán)力等方面做出擴(kuò)大解釋，對(duì)于國(guó)家性質(zhì)、國(guó)家基本制度、公民基本權(quán)利限制等方面不得做出解釋。在成員選擇和機(jī)構(gòu)設(shè)置上，也應(yīng)加強(qiáng)專門化，以利于憲法監(jiān)督職能的有力實(shí)現(xiàn)。

二、擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)在憲法監(jiān)督中的作用

(一)現(xiàn)有的法定職權(quán)

首先，憲法賦予了檢察機(jī)關(guān)法定法律監(jiān)督權(quán)?！稇椃ā返谝话俣艞l規(guī)定，中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。從憲法賦予的權(quán)力上來講，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是代表國(guó)家行使權(quán)力，以國(guó)家的名義對(duì)法律的實(shí)施和遵守進(jìn)行監(jiān)督，其核心是保證憲法的實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)的憲法地位決定了維護(hù)法制統(tǒng)一是檢察機(jī)關(guān)的首要職責(zé)。②

同時(shí)，《立法法》賦予了檢察機(jī)關(guān)提出違憲審查要求權(quán)和提出法律解釋要求權(quán)。《立法法》第九十九條規(guī)定，最高人民檢察院認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求?！读⒎ǚā返谒氖鶙l的規(guī)定，最高人民檢察院可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋要求。也就是說，最高人民檢察院完全可以結(jié)合檢察工作的實(shí)際，向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋的要求，及時(shí)啟動(dòng)法律解釋。

(二)完善檢察監(jiān)督的制度設(shè)想

憲法和立法法中的規(guī)定表明了檢察機(jī)關(guān)在憲法監(jiān)督中的重要地位，但是，在具體實(shí)施程序中，法律并沒有做出明確規(guī)定。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，面臨的主要具體情況下的個(gè)案，對(duì)于法律沖突的發(fā)現(xiàn)也常常是寓于個(gè)案之中的。因此，應(yīng)確立檢察機(jī)關(guān)在辦理個(gè)案中處理沖突規(guī)范的具體程序，伴隨個(gè)案啟動(dòng)違憲審查要求權(quán)或者單獨(dú)賦予提出憲法解釋要求權(quán)。使違憲審查不僅僅停留在抽象規(guī)范的高度，也使檢察機(jī)關(guān)針對(duì)個(gè)案違憲的規(guī)范不再過度依賴司法解釋。

三、確立法院在個(gè)案中的違憲審查職權(quán)

(一)法院在憲法監(jiān)督中的現(xiàn)行地位

《立法法》中明確了法院和檢察院有著相同的提出違憲審查要求權(quán)和提出法律解釋要求權(quán)。說明了法院在憲法監(jiān)督中仍然發(fā)揮著作用。但在我國(guó)限行的法院制度框架中，法院幾乎拒絕受理憲法訴訟案件，判決書中也不得援引憲法規(guī)定。這樣的模式大大限制了憲法監(jiān)督的有效實(shí)現(xiàn)，也不利于個(gè)案的解決。

(二)擴(kuò)大法院審查范圍的制度設(shè)想

首先，需要明確的是，我國(guó)體制不適宜另設(shè)憲法法院。因?yàn)槲覈?guó)是“一府兩院”制，另設(shè)憲法法院需要解決的首要問題是明確其性質(zhì)，即是行政屬性還是司法屬性。此外，另設(shè)的憲法法院是設(shè)置與全國(guó)人大體系之下還是法院體系之下仍很難明確。此番變動(dòng)，將造成我國(guó)整個(gè)法律體系和制度體系的極大變革，可實(shí)現(xiàn)程度太低。

若想真正發(fā)揮法院在憲法監(jiān)督中的作用，目前最好的辦法是完善法院內(nèi)部體制建設(shè)。從短期來看，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將憲法監(jiān)督寓于抽象行政行為的審查中去，可以在行政庭內(nèi)部設(shè)置憲法審查庭，專門進(jìn)行違憲審查，受理憲法訴訟案件。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，可以在法院內(nèi)部單設(shè)憲法審判庭，與行政審判庭、民事審判庭、刑事審判庭等處于平行地位，專門受理憲法訴訟案件。但無論是以上哪種方式，法院的職權(quán)都是僅可進(jìn)行合憲性審查，并在職權(quán)內(nèi)做出相應(yīng)的個(gè)案解釋。對(duì)于違憲的情況，法院還是應(yīng)該遵照《立法法》，向全國(guó)人大常委會(huì)提出違憲審查的要求或法律解釋的要求?？偟膩碚f，我國(guó)的憲法監(jiān)督權(quán)依然屬于權(quán)力機(jī)關(guān)，法院的作用只限于初步審查和提出要求。

四、提高全民激發(fā)憲法監(jiān)督的規(guī)范化

憲法是公民的憲法，在全民憲法意識(shí)逐步增強(qiáng)的今天，應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)全民激發(fā)憲法監(jiān)督的制度模式，讓全社會(huì)都處于憲法的規(guī)制之下。

(一)國(guó)家機(jī)關(guān)在提高全民憲法意識(shí)中的作用

對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)而言，首先應(yīng)提高工作人員和執(zhí)法人員的憲法意識(shí)，遵守憲法條文和精神，注意在工作和執(zhí)法中對(duì)憲法條文進(jìn)行指導(dǎo)性援引，時(shí)刻把憲法奉為“第一圣旨”，有意識(shí)地在行政過程中強(qiáng)化憲法的權(quán)威。其次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)憲法的解釋和普及宣傳工作，使人民充分理解憲法條文的作用和實(shí)質(zhì)意義，從而使憲法獲得最大的尊重和敬畏。

(二)用信訪激發(fā)憲法監(jiān)督的制度設(shè)想

近年來，信訪作為一種群眾政治模式已經(jīng)被越來越多地作為維權(quán)手段進(jìn)行使用。但是，我國(guó)雖然信訪案件在不斷增多，但是規(guī)范程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，增強(qiáng)信訪的法治化和制度化不僅有利于打破其僅作為權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的局限，還可以促進(jìn)我國(guó)憲法監(jiān)督路徑的擴(kuò)大，更有利于加快我國(guó)治理體系的現(xiàn)代化。當(dāng)公民認(rèn)為其權(quán)利受到侵害時(shí)，即啟動(dòng)信訪程序，由相應(yīng)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，若認(rèn)為違憲，依然只能提交人大常委會(huì)進(jìn)行審理，這樣就構(gòu)成了公民激發(fā)憲法監(jiān)督程序的啟動(dòng)。在具體思路上，基于不同事項(xiàng)的信訪啟動(dòng)，可分別對(duì)應(yīng)行為違憲憲法監(jiān)督、立法違憲憲法監(jiān)督和兜底性憲法救濟(jì)，從而促成憲法監(jiān)督結(jié)構(gòu)框架的完善③，使信訪在提高社會(huì)治理水平中發(fā)揮作用。

五、總結(jié)

憲法監(jiān)督是各國(guó)憲法實(shí)施中的重要環(huán)節(jié)，西方國(guó)家通過憲法法院、憲法委員會(huì)、司法審查等不同的方式實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的憲法監(jiān)督雖然尚未明確啟動(dòng)，但在司法實(shí)踐中已有“齊某某案”、“政審門事件”等案件的出現(xiàn)，足以說明我國(guó)已進(jìn)入憲法監(jiān)督的探路期。憲法監(jiān)督司法化、全民化已成為我國(guó)法制發(fā)展的必然趨勢(shì)，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)加快進(jìn)行相關(guān)的立法和規(guī)范建設(shè)。在完善憲法監(jiān)督路徑的同時(shí)，要注重程序規(guī)則的制定，完善審查的具體操作程序，讓憲法監(jiān)督在體制內(nèi)有序運(yùn)行。我國(guó)憲法監(jiān)督制度建設(shè)仍任重而道遠(yuǎn)，需要不斷在實(shí)踐中探索前行。

[ 注 釋 ]

①焦洪昌，王放.分步驟完善我國(guó)憲法監(jiān)督制度[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(2).

②韓大元.充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施中的作用[J].人民檢察，2015(02).

③秦小建.信訪納入憲法監(jiān)督體制的證成與路徑[J].法商研究，2016(03).