雙重改革背景下檢察監(jiān)督體系的完善

田 婧

德清縣人民檢察院，浙江 德清 313200

一、當(dāng)前檢察監(jiān)督體系的現(xiàn)實梳理

(一)監(jiān)督制度立法缺陷

一項合理的法律制度需要在實踐中不斷完善，檢察監(jiān)督制度也需要在司法實踐中不斷走向成熟①。我國的檢察監(jiān)督制度依然存在立法上的不足：一是法條數(shù)量少，立法容積小。三大訴訟法中涉及檢察監(jiān)督的法條不到總數(shù)的2%，檢察監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)主要通過刑事、民事、行政三大訴訟法，因為檢察監(jiān)督權(quán)本身具有程序性和訴訟性的特點，法條規(guī)范不足，會給檢察監(jiān)督帶來法律依據(jù)不足、監(jiān)督不力的后果。二是條文過于宣言化、口號化。缺乏具體的監(jiān)督程序和剛性的保障手段。如現(xiàn)有法條僅規(guī)定檢察機關(guān)有法律監(jiān)督權(quán)，但怎樣監(jiān)督、監(jiān)督效果、法律懲治性措施沒有進一步規(guī)定，實踐中有很大的操作空間。

(二)敢于監(jiān)督意識不強

司法實踐中仍存在“重辦案、輕監(jiān)督”的思想。部分干警把辦案與監(jiān)督割裂開來，只注重辦案實績，不注重監(jiān)督實效。在公檢法關(guān)系上，過于注重三機構(gòu)的互相配合，而忽視了法律監(jiān)督職能與訴訟中權(quán)力制衡作用的準(zhǔn)確有力發(fā)揮。也有存在為考核而監(jiān)督的現(xiàn)象，如為了增加考核分值，對共性問題逐案發(fā)糾正違法通知書予以糾正或?qū)σ恍┹p微可以口頭糾正的問題上升到發(fā)糾正違法通知書。這種只注重監(jiān)督數(shù)量，不考慮監(jiān)督效果的監(jiān)督，必然導(dǎo)致監(jiān)督質(zhì)量不高，最終使檢察監(jiān)督流于形式。

(三)善于監(jiān)督方法不足

當(dāng)前，檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的方式主要以案卷審查為主，從而了解案情，掌握偵查活動開展情況，缺乏主動監(jiān)督的方法。如檢察機關(guān)立案和偵查監(jiān)督的途徑主要是書面審查偵查機關(guān)移送的案卷材料，這些材料完全具備形式要求，就材料審查很難發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。檢察機關(guān)雖有立案監(jiān)督權(quán)，但無法親歷案件的偵查過程，對偵查機關(guān)的執(zhí)法情況也不能全面掌握，所以對有案不立等情況無法實施有效監(jiān)督。在對偵查活動、刑罰執(zhí)行活動監(jiān)督過程中，檢察機關(guān)因難以全程同步參與偵查活動或是刑罰執(zhí)行活動，不能及時發(fā)現(xiàn)偵查過程中的違法行為，監(jiān)督效果大打折扣。

(四)履行監(jiān)督手段單一

目前較為常見的檢察監(jiān)督方式如檢察建議與糾正違法通知書，如被建議、被糾正的機關(guān)不接受、不執(zhí)行，由于立法的缺失，檢察機關(guān)只能催問、協(xié)商，局面頗為尷尬，沒有一種化解的強有力手段來保障，不僅影響檢察機關(guān)的權(quán)威，也是監(jiān)督效果疲軟無力。例如，刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)立案監(jiān)督權(quán)，認(rèn)為公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而公安機關(guān)沒有立案偵查的，可以要求公安機關(guān)說明不立案理由，甚至通知其立案，但如果公安機關(guān)仍然不立案，則沒有明確其所要承擔(dān)的相應(yīng)的法律后果，所以實踐中就存在許多立案監(jiān)督的案件，久偵不破的情況。對于檢察建議，有些即使是采納了，反饋的情況也只是泛泛而談。最終導(dǎo)致檢察監(jiān)督軟弱無力、缺乏剛性，監(jiān)督效果大打折扣。

(五)檢察監(jiān)督范圍狹窄

2015年7月，最高檢發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，在部分地區(qū)開展為期兩年的提起公益訴訟試點②。2016年1月，最高檢又出臺《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，公益訴訟在全國范圍內(nèi)如火如荼的進行著。這些不斷的拓展改革，豐富著“檢察監(jiān)督體系”的內(nèi)容。但是在司法實踐中，各級檢察機關(guān)對專項領(lǐng)域監(jiān)督探索較少，創(chuàng)新不足，很少作出有特色的專項監(jiān)督工作。檢察監(jiān)督的范圍仍停留在傳統(tǒng)的五大領(lǐng)域。

(六)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置不均

司法實踐中，基層檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置仍以辦案機構(gòu)為主，檢察監(jiān)督機構(gòu)僅有民事行政檢察科、刑事執(zhí)行檢察科。訴訟業(yè)務(wù)與訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)的資源配置失衡。偵監(jiān)、公訴部門在行使訴訟職能的同時行使訴訟監(jiān)督職能，雖然可以經(jīng)由親歷審查逮捕、審查起訴、出庭公訴的提訊、閱卷等訴訟活動，為訴訟監(jiān)督提供線索，但也導(dǎo)致訴訟監(jiān)督工作依賴、附屬于訴訟業(yè)務(wù)，在人員配置、資源投入等方面沒有得到充分重視③。司法體制改革要求落實司法責(zé)任制，檢察權(quán)運行的主體由內(nèi)設(shè)機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄z察官，內(nèi)設(shè)機構(gòu)只是從事相同業(yè)務(wù)的主任檢察官的聚合體，不再是案件業(yè)務(wù)決策中的實體存在④。

二、完善檢察監(jiān)督體系的途徑

(一)增強檢察監(jiān)督剛性

在立案監(jiān)督方面，要完善刑事立案監(jiān)督對象和范圍的法律規(guī)定，明確人民法院和人民檢察院的刑事立案監(jiān)督對象的地位以及人民檢察院對刑事立案主體的“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”和其他刑事立案活動中違法行為的立案監(jiān)督權(quán)。在偵查監(jiān)督方面，應(yīng)從立法上體現(xiàn)偵查監(jiān)督的“主動性”、“同步性”。偵查監(jiān)督部門對公安機關(guān)從立案偵查到偵查終結(jié)期間所實施的監(jiān)督。在審判監(jiān)督方面，目前，檢察機關(guān)的刑事審判監(jiān)督手段，主要是抗訴和檢察建議，特別是檢察建議，沒有任何法律上的強制力?？梢酝ㄟ^立法改變以前過于抽象、寬泛的法律監(jiān)督條文，對監(jiān)督手段、執(zhí)行、操作作出明確的規(guī)定，提升檢察機關(guān)對刑事審判的監(jiān)督的開展效果。在執(zhí)行監(jiān)督方面，從立法上保障檢察機關(guān)對刑罰執(zhí)行活動實行適時介入機制，由事后監(jiān)督改為同步監(jiān)督，使監(jiān)督前移，避免事后監(jiān)督不力。如加強對刑罰變更執(zhí)行的同步監(jiān)督、明確監(jiān)督與制約的法律后果。

(二)加快檢察內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革

1.成立職務(wù)犯罪檢察專門機構(gòu)

隨著檢察機關(guān)反貪、反瀆和預(yù)防部門轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委，全國各地以陸續(xù)設(shè)立職務(wù)犯罪檢察部門以銜接監(jiān)察委工作，專職檢察環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪案件辦理。2017年2月，省院已出臺文件，明確了將成立職務(wù)犯罪檢察專門機構(gòu)，并規(guī)定了全省三級院設(shè)立的時間表。未來，職務(wù)犯罪檢察部門將加強與紀(jì)委、監(jiān)察委的溝通，在工作銜接、辦案流程和偵訴配合等方面完善統(tǒng)一，明確檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)各自的監(jiān)督職能定位、完善檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的銜接機制、監(jiān)督方式上的配合機制、權(quán)力上的制約機制。

2.配強檢察監(jiān)督部門

立足強化檢察監(jiān)督，科學(xué)配置檢察職能要認(rèn)真貫徹中政委、中編辦和高檢院要求，遵循檢察權(quán)運行規(guī)律，按照訴訟職能與監(jiān)督職能適當(dāng)分離、案件管理職能與案件辦理職能適當(dāng)分離、司法行政事務(wù)管理權(quán)與檢察權(quán)適當(dāng)分離的原則要求，堅持業(yè)務(wù)機構(gòu)與綜合機構(gòu)同步改、機構(gòu)精簡和職能優(yōu)化相結(jié)合，將內(nèi)設(shè)機構(gòu)分為司法辦案、綜合業(yè)務(wù)、檢察輔助和司法行政四類部門。截至2017年11月份我省檢察機關(guān)已順利完成11個市級院、93個基層院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革。德清縣院通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，將運行幾十年的內(nèi)設(shè)科室模式“拆除”，建立“大部制”內(nèi)設(shè)機構(gòu)。按照省院機構(gòu)改革總體原則要求，部門數(shù)量由原先的14個精簡為7個，實現(xiàn)檢察職能作用最大化。

(三)提高檢察監(jiān)督能力

改變“重辦案、輕監(jiān)督”的傳統(tǒng)思想，樹立檢察官對法律監(jiān)督的信仰和忠誠，牢牢把握檢察機關(guān)的憲法定位和歷史使命，法律監(jiān)督是行使檢察職權(quán)的根本任務(wù)和目的。檢察人員作為法律監(jiān)督的實踐者，不僅要在思想上確立以法律監(jiān)督為主業(yè)的價值取向，而且要以問題為導(dǎo)向去學(xué)思踐悟，去改變提升自己的監(jiān)督能力。在公訴階段，要提高發(fā)現(xiàn)和糾正違法的能力、排除非法證據(jù)的能力，在扮演國家公訴人的角色過程中要積極主動履行監(jiān)督職責(zé)，既要指控被告人，讓其受到相應(yīng)的法律制裁，又要向社會公眾揭示法律的嚴(yán)肅和不可觸犯，讓每一個案件案件的辦理都體現(xiàn)出法律效果和社會效果。在審查逮捕階段，落實“謙抑、審慎、善意”的理念，要改變只重點關(guān)注“捕與不捕”的思維方式和做法，避免出現(xiàn)“該捕不捕放縱犯罪、不該而捕侵犯人權(quán)”現(xiàn)象，更加注重對偵查活動的監(jiān)督，對重大、疑難、復(fù)雜案件堅持提前介入偵查，聚焦偵查活動中違法情況，及時監(jiān)督糾正。

三、拓展法律監(jiān)督領(lǐng)域的思考

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行駛職權(quán)或者不行駛職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》，各級檢察院將探索建立完善四項制度機制。其中就包括健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制以及探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。在深化行政檢察監(jiān)督方面，我們應(yīng)重點把握以下三點：

一是拓寬行政執(zhí)法檢察案源渠道。行政執(zhí)法監(jiān)督的案件來源主要是檢察人員依職權(quán)發(fā)現(xiàn)，也就是在案件辦理過程中自行發(fā)現(xiàn)，案源渠道窄，發(fā)現(xiàn)滯后。民行檢察部門應(yīng)當(dāng)積極拓寬行政執(zhí)法監(jiān)督案源渠道，在業(yè)務(wù)部門之間建立違法線索雙向移送和聯(lián)絡(luò)員制度，走訪重點行政執(zhí)法部門排查案件線索，加強法律監(jiān)督職能的宣傳、調(diào)研工作，努力提高業(yè)務(wù)專業(yè)能力和水平，加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度。

二是積極穩(wěn)妥推進行政公益訴訟。深化公益訴訟，強化對依法負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)的監(jiān)督，依法督促糾正違法行使職權(quán)或不作為，對社會影響大、群眾關(guān)注度高的民生、環(huán)境重點領(lǐng)域加強行政執(zhí)法監(jiān)督，切實維護國家利益、社會公共利益。自2017年7月1日起正式啟動公益訴訟工作以來，浙江檢察機關(guān)把公益訴訟作為新時代法律監(jiān)督的重要職能，積極推動檢察工作轉(zhuǎn)型發(fā)展。德清縣檢察院在過去的一年立案辦理行政公益訴訟案件25件，啟動訴前程序案件26件，發(fā)出檢察建議25份。

三是優(yōu)化行政檢察內(nèi)外部工作環(huán)境。行政檢察工作的發(fā)展離不開黨委、人大、政府的支持，工作中要加強溝通交流，為行政執(zhí)法監(jiān)督創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。加強與相關(guān)單位和部門的協(xié)作配合，共同研究制定開展行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)范性文件，搭建行政檢察與行政執(zhí)法工作協(xié)作配合平臺，開創(chuàng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的新局面。2017年以來，德清縣檢察院聯(lián)合縣委、縣政府先后出臺了《關(guān)于建立行政執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作機制的若干意見》、《關(guān)于支持檢察機關(guān)提起公益訴訟工作的意見》，進一步加強行政執(zhí)法監(jiān)督，有助于形成監(jiān)督合力。

[ 注 釋 ]

①劉清生.論檢察監(jiān)督權(quán)[D].湘潭大學(xué)，碩士論文，2002.4.

②王顥鈞.“檢察監(jiān)督”有何新意[N].京華時報，2016-7-22.

③汪建成，王一鳴.檢察職能與檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2015(1).

④夏陽，高斌.司法責(zé)任制視野下檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)“大部制”改革思考[J].人民檢察，2015(20).