信訪中涉法涉訴問題研究

張 倩

中共鐵嶺市委黨校政法教研部，遼寧 鐵嶺 112000

一、區(qū)分信訪中的涉法涉訴事項

渉法信訪包括涉及民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法，本文主要探討的是涉及行政訴訟的范圍。行政機關降低上訪率最有效的方法就是將信訪中的涉法涉訴問題區(qū)分出來，引導信訪人或進行行政復議或訴至法院，啟動正常的法律程序。但在信訪的諸多事項中，挑出涉法涉訴問題并非易事，甚至許多上訪人是在法律途徑走不通的情況下才去信訪。行政機關在接訪時要詳細了解信訪人反映的情況、提出的要求才能甄別。我國的《信訪條例》規(guī)定：“信訪，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”①。從這個定義中可看出，對于反映情況、提建議意見是接待信訪的范疇，而投訴請求則應視情況進行分類。信訪人在對行政機關的投訴中，一般可分為兩類。一是投訴行政機關不作為，對此類可基本劃入行政訴訟的管轄范圍，由法院判斷行政機關不作為的行為是否合法，如果不合法可作為責令行政機關履行職責的判決或裁定，保護信訪人的權益。二是投訴行政機關的主動作為行為侵害了信訪人的權益，在這類投訴中，就需要仔細區(qū)分，對于已不具備可訴性的投訴按信訪程序處理?？紤]可訴性時不僅要看實體要求，也要注意程序要求，比如時效，有些信訪人反映的事項在內容上可通過司法手段解決，但卻超過了訴訟或復議所規(guī)定的法定時限，就不能將此看作涉法涉訴事項了。對于行政機關的具體行政行為或其他符合法律法規(guī)規(guī)定，屬于政法機關管轄的信訪事項，則可以通過司法程序或相關法定救濟途徑解決。接訪的各類行政機關可按照刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法及其他相關法律法規(guī)，進一步明確訴與訪的甄別標準和區(qū)分界限，細化受理范圍和條件。

二、信訪中涉法涉訴問題產生的原因

我國歷史上一直有上訪的傳統(tǒng)，并且行政訴訟法在我國產生較晚，時至今日也未像民事訴訟法和刑事訴訟法一樣普及。當老百姓與行政機關產生矛盾時，通常第一時間想到的是通過上訪，請求官員解決糾紛，維護權益，而不是通過去法院啟動行政訴訟程序。這種現象很大程度上與行政訴訟的“三難”(立案難、審理難、執(zhí)行難)有關，即使一些訴求在法律手段上得到了解決，耗時也會很久。目前，行政訴訟在我國司法實踐中還存在諸多問題，需要當事人投入大量的時間和精力，還未必取得好的效果。某些案件在法院不能立案，或是審理時間漫長，遲遲沒有結果，甚至勝訴后無法執(zhí)行，這類案件中有個別在上訪過程中被關注或批示，會得以較好地解決。一部分訪民通過信訪這一途徑使自己被侵害的合法權益得到了適當的救濟，其中有些訪民所取得的信訪利益甚至遠遠超過了“適當”的標準。②媒體會對這些案例廣泛宣傳報導，使民眾產生對上訪解決問題的依賴心理。另外，部分地方政府為了政績考核的需要不惜以違反法律為代價滿足一些纏訪鬧訪者的不合理甚至不合法要求，甚至政府花錢買平安。這樣既破壞了法律的權威，也對其他有合法訴求的當事人不公平，使得廣大人民群眾產生“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的錯誤認識，把信訪解決過程演變成醞釀更多新的涉訴信訪的溫床，客觀上導致信訪活動的擴大化和普遍化。③

三、將涉法涉訴類事項導入法律程序辦理

將涉法涉訴類信訪問題引入法律途徑，首先要求接待信訪的行政機關工作人員認清訴與訪的界限與標準，以防止誤將非涉法類信訪事項推入法律程序。筆者在司法實踐中就遇到過一起典型案例，某地企事業(yè)單位的部分職工依據多年前政府下達的政策性文件選擇了“買斷”，在這批人達到退休年齡可以領取退休金時，這批人認為他們的退休金比正常上班退休的人少，于是到當地人社局信訪，人社局做出了回復意見未支持信訪訴求，這批人便不斷上訪。對于信訪的意見并不在法院行政訴訟的范圍內，但信訪局等單位為了推脫責任，把這批人推到了法院，要求其行政訴訟，而這些人的起訴被裁定駁回后，又回去繼續(xù)上訪，問題不但沒有解決，反而激化了信訪人與行政機關的矛盾。與之相反的是，一些符合條件的訴求卻進入不了法律程序，這就需要提升信訪接待人員的專業(yè)水平，各行政機關可定期為接訪人員組織培訓，學習了解相關的法律政策，必要時可尋求律師幫助甄別判斷。信訪局可細化各類信訪事項的受理范圍和條件，對每一起信訪事項，都要準確把握性質和類別，符合法定條件的，及時導入審判機關訴訟程序、檢察機關法律監(jiān)督程序、公安機關和司法行政機關的法律程序辦理。④

其次，要確保法律程序有效運轉。訴訟是當事人最后一道救濟程序，在受理過程中，法院絕不能擅自設立門檻，將一些重大敏感的涉法涉訴事項拒之門外，各地都應將行政訴訟異地管轄落實到位，保證符合訴訟范圍的信訪事項都能在法院立案。審理過程要公開、接受社會各界監(jiān)督，嚴格執(zhí)行行政訴訟法中的證據規(guī)則，對行政機關提供的證據認真審查，發(fā)現證據有瑕疵應要求行政機關承擔舉證不能的不利后果。落實審理期限，在法律規(guī)定的時間內審結案件，如發(fā)現行政機關干擾辦案的情況，及時向上級領導或檢察機關報告。判決作出后，如行政機關敗訴，法院和檢察院應監(jiān)督行政機關對判決結果的執(zhí)行情況，保證信訪人的合法訴求，在司法程序和時限內得到公平公正解決。

再次，各地檢察機關、監(jiān)察機關可與黨政信訪部門建立統(tǒng)籌協(xié)調機制，對于一些轉入訴訟程序后仍未得到妥善解決的當事人繼續(xù)信訪的，信訪部門可請求檢察院、監(jiān)察委介入調查，并引導涉法涉訴信訪群眾依法向相關檢察、監(jiān)察機關反映問題，加強對各行政機關和法院的監(jiān)督，切實解決部門間為推卸、逃避責任推諉扯皮的問題或相互包庇袒護。如在調查中發(fā)現法院作出的判決或裁定有錯誤，信訪部門可指導信訪人申請檢察機關提起抗訴；如發(fā)現行政機關有違法違紀行為或法院枉法裁判的，應及時向監(jiān)察機關匯報。檢察、監(jiān)察機關牽頭建立完備的責任追究機制，對執(zhí)法行為不當、徇私枉法等引起的涉訴信訪案件，實行責任倒查，對違法的行政機關工作人員、引發(fā)錯案、瑕疵案的辦案人員嚴格依法處理。在政法機關內部嚴格明確落實辦案部門的糾錯責任，專門體系的調控責任，包案領導的息訪責任，真正使責任科學、合理、明確、到位。⑤

最后，對于法律程序進行完畢且經過監(jiān)察、檢察機關嚴密調查的信訪案件退不出處理程序的，當事人仍然反復纏訪鬧訪，嚴重影響正常的信訪秩序和社會秩序的，應當通過司法手段對當事人進行懲治。目前個別接訪部門為了使信訪人息訴罷訪，不惜滿足信訪人的無理要求，比如對待“釘子戶”上訪問題，為使其搬遷滿足其各種不合理要求。這無異于飲鴆止渴，個別信訪者通過纏訪鬧訪獲得了極大的利益，而遵守法紀的人卻明顯“吃虧了”。這就會導致群眾認為可以通過不斷信訪獲取利益，引發(fā)新的上訪、反復上訪。為社會的和諧穩(wěn)定留下諸多隱患，嚴重影響依法處理涉法涉訴信訪問題的工作成效，影響信訪群眾對涉法涉訴信訪改革的信任。各地公安機關在對待纏訪鬧訪者時，要嚴格按照信訪條例規(guī)定的程序進行，對于不構成犯罪或行政拘留的上訪人，以教育、訓誡為主，避免違反程序規(guī)定造成新的行政訴訟。

[ 注 釋 ]

①《信訪條例》第二條.

②章彥英.涉法涉訴信訪之案件成因、制度困局與破解之道.法學論壇，2011(1).

③陳悍國.涉法涉訴信訪存在的問題原因及對策.無錫市法學會網站，2016-12-18.

④駱惠華.《以問題為導向，破解三大難題》——中央政法委涉法涉訴信訪改革三個配套文件解讀.中國長安網，2014-9-12.

⑤劉樹枝.和諧社會語境中涉法涉訴信訪問題的成因與對策.法治研究，2011(4).