新形勢(shì)下發(fā)展生態(tài)旅游的若干法律問(wèn)題探討

孫 花

（710048 西安工程大學(xué) 陜西 西安）

眾所周知，生態(tài)旅游應(yīng)該是以大自然為核心，以欣賞大自然的美景、人文景觀為主的活動(dòng)。同時(shí)我國(guó)也在不斷挖掘各個(gè)地方的旅游資源，以豐富各類游客的旅游選擇，也有利于陶冶旅游人群自身的情操?，F(xiàn)代社會(huì)的人越來(lái)越注重享受自然消費(fèi)，其中以生態(tài)旅游表現(xiàn)最為突出。雖然人們?cè)絹?lái)越提倡“走進(jìn)自然”“親近自然”，但在現(xiàn)實(shí)中卻疏忽了對(duì)環(huán)境的保護(hù)，進(jìn)而出現(xiàn)了一些環(huán)境問(wèn)題，如白色垃圾、水污染、噪聲污染、空氣污染等等，這樣就促使我們對(duì)法律效果的思考，例如憲法，環(huán)境保護(hù)法等有關(guān)法律。在當(dāng)前加大力度依法治國(guó)的背景下，我們要更加注重對(duì)生態(tài)旅游相關(guān)法律的思考和探索。因此，本文立足于這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有針對(duì)性地提出了解決的建議方案，希望對(duì)生態(tài)旅游的法律實(shí)踐有所幫助。

一、我國(guó)生態(tài)旅游業(yè)資源豐富

我國(guó)的土地面積約960萬(wàn)平方公里，位居世界第三，同時(shí)我國(guó)東西，南北跨越較大，導(dǎo)致我國(guó)有多種氣候類型和多種特殊地貌。比如，喀斯特地貌、丹霞地貌等。同時(shí)我國(guó)還有著豐富的歷史文化資源，例如，秦兵馬俑、敦煌莫高窟、故宮等景點(diǎn)。同時(shí)還有著豐富的人文生態(tài)資源，這主要是因?yàn)槲覈?guó)人口較多，各地風(fēng)俗不同所形成的一大獨(dú)特資源。加上我國(guó)政府從上世紀(jì)80年代開(kāi)始建立自然保護(hù)區(qū)的原因，使得我國(guó)動(dòng)植物資源也及其豐富。上述資源，為生態(tài)旅游的高速發(fā)展提供了多種選擇。

二、旅游業(yè)發(fā)展引發(fā)的生態(tài)問(wèn)題

（一）利用旅游資源不合理

近年來(lái)，許多地區(qū)為了賺取豐厚的利益，不斷地挖掘本地的旅游資源，但在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中往往違背了客觀規(guī)律的發(fā)展。例如，旅游業(yè)在發(fā)展的過(guò)程中，并沒(méi)有實(shí)地進(jìn)行科學(xué)調(diào)查和研究，沒(méi)有考慮到是否會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染，就盲目地進(jìn)行粗獷式開(kāi)發(fā)。例如，云南的西雙版納地區(qū)由于當(dāng)?shù)卮罅康乜撤?shù)木，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐臒釒в炅忠呀?jīng)不足原來(lái)的1/2，這直接威脅到了動(dòng)植物的生存與發(fā)展。

（二）旅游景點(diǎn)環(huán)境污染嚴(yán)重

近年來(lái)，我國(guó)生態(tài)旅游資源越來(lái)越受到嚴(yán)重的環(huán)境污染，包括一些聞名中外的旅游景區(qū)也遭到了不同程度的破壞。據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，目前我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)有44%存在垃圾公害，12%保護(hù)區(qū)存在水污染，此外還有噪音污染和空氣污染分別是12%和3%。隨著旅游人數(shù)的不斷增加，旅游保護(hù)區(qū)的建設(shè)等遭到了破壞，還有一些保護(hù)區(qū)的資源逐漸退化。究其原因有很多方面，但是最主要的原因還是人類的保護(hù)意識(shí)低下。因此，作為一個(gè)法律工作者，我們必須高度重視這一問(wèn)題。

三、生態(tài)旅游方面存在的法律問(wèn)題

隨著生態(tài)旅游方面出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，引發(fā)了我們對(duì)法律的思考。筆者通過(guò)查閱資料并從以下幾個(gè)角度總結(jié)出目前旅游方面存在的法律問(wèn)題：

（一）立法角度

（二）執(zhí)法角度

作為一個(gè)法律工作者來(lái)說(shuō)，我們深知，法律是環(huán)環(huán)相扣的。每個(gè)環(huán)節(jié)總是與上一個(gè)環(huán)節(jié)有著密切的聯(lián)系。因此，在生態(tài)旅游方面立法不完善問(wèn)題也直接影響到了執(zhí)法的進(jìn)度。首先，我國(guó)目前還沒(méi)有專門的生態(tài)旅游執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)和部門，因此在生態(tài)旅游方面呈現(xiàn)出的也是一種混亂的局面，加上執(zhí)法力度不嚴(yán)等問(wèn)題，使得一些破壞生態(tài)環(huán)境的人沒(méi)有得到相應(yīng)的懲治，反而更加猖獗。其次，我國(guó)法律最突出的一個(gè)問(wèn)題就是“重立法，輕執(zhí)法”，即只注重法律的頒布、修改與廢止，然而卻忽視了法律的運(yùn)行，使得生態(tài)旅游很難受到法律真正的保護(hù)。一些相關(guān)旅游執(zhí)法部門法律意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)于破壞生態(tài)環(huán)境的人沒(méi)有利用法律手段進(jìn)行制裁，因此生態(tài)旅游的相關(guān)法律法規(guī)葉沒(méi)有得到有效貫徹執(zhí)行。從我國(guó)的法律體系來(lái)說(shuō)，這也是一個(gè)很大的不足。因?yàn)閺哪撤矫嬲f(shuō)，它使得法律形同虛設(shè)，使得法律沒(méi)有發(fā)揮它真正的作用。

（三）監(jiān)督角度

就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)制方面也存在著一些問(wèn)題。首先，生態(tài)旅游方面的工作人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，在工作上沒(méi)有形成合力，缺乏團(tuán)結(jié)精神和氛圍，因此很難形成監(jiān)督合力。其次，監(jiān)督的對(duì)象中大多都是開(kāi)發(fā)者，經(jīng)營(yíng)者等從事商業(yè)活動(dòng)的人士，而真正監(jiān)督法律部門工作人員，工作流程的現(xiàn)象較少。

（四）法律頒布角度

一般來(lái)說(shuō)，我們頒布法律就是為了解決生活中存在的問(wèn)題，以法律條文的形式對(duì)人們的行為作出明確的規(guī)定，以期達(dá)到鞏固社會(huì)長(zhǎng)治久安的目的。因此，旅游法的頒布與實(shí)施也不例外，也是為了解決生態(tài)旅游中存在的問(wèn)題而頒布的。但是這些往往只是立法者的前提設(shè)想，具體的效果還是以實(shí)際為準(zhǔn)。而我國(guó)生態(tài)旅游方面呈現(xiàn)的問(wèn)題就是立法滯后，即頒布的法律不能緊跟時(shí)代的變化，總是與現(xiàn)實(shí)有一些差距。比如，盡管我國(guó)頒布的很多法律都是關(guān)于生態(tài)環(huán)境的，然而針對(duì)生態(tài)旅游的法律法規(guī)尚未出臺(tái)，這與當(dāng)前生態(tài)旅游方面存的法律已經(jīng)無(wú)法跟上現(xiàn)代生態(tài)旅游的發(fā)展的步伐。

四、解決生態(tài)環(huán)境中存在的法律問(wèn)題的措施

筆者通過(guò)查閱資料和對(duì)自己從事法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，針對(duì)該問(wèn)題提出了幾點(diǎn)措施與建議，希望對(duì)廣大法律工作者有所幫助。

（一）立法方面

1.明確管理者

我國(guó)法律規(guī)定，旅游景區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都?xì)w國(guó)家所有。然而這一狀況阻礙了工作人員對(duì)景區(qū)的維護(hù)和管理。除此之外，由于各地政府都有權(quán)代表國(guó)家行使具體管轄權(quán)，加上當(dāng)?shù)厝讼胭嵢〗疱X等原因，導(dǎo)致了許多地方的旅游景區(qū)利益化，名義上是屬于國(guó)家，其實(shí)只是人民獲得利益的一種方式而已。因此，想要真正的讓旅游資源回歸到原來(lái)的屬性。我們相關(guān)的法律部門就要做到有所為，有所不為。比如，我國(guó)在生態(tài)旅游方面可以遵循從中央到地方的流程進(jìn)行管理。首先，先由國(guó)務(wù)院各部委對(duì)各省區(qū)統(tǒng)一發(fā)布施令。其次，再根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)明確各部門的職責(zé)。例如，國(guó)家名勝古跡的景區(qū)就由建設(shè)環(huán)保部門管理；有關(guān)歷史文化的旅游景區(qū)交由相關(guān)的文化部門管理；有關(guān)宗教文化的旅游景區(qū)交由宗教部門管理；以森林等植物為核心的旅游景區(qū)交由國(guó)家林業(yè)部門管理等等。根據(jù)筆者的預(yù)想，在我們采取這種方式之后，各法律部門將會(huì)認(rèn)識(shí)到自己的職責(zé)。從而也就避免出現(xiàn)管理混亂、管理不嚴(yán)和管理缺位等現(xiàn)象。

2.建立專門性生態(tài)安全立法

社會(huì)福利政策的合法性既包括政治層面的正當(dāng)性，即社會(huì)福利政策是否體現(xiàn)公民意志、維護(hù)公民利益，也包括社會(huì)福利政策本身、制定過(guò)程是否符合具體法律規(guī)范的規(guī)定。中央和地方社會(huì)福利政策、各級(jí)政府制定的社會(huì)福利政策法規(guī)以及半官方的社會(huì)團(tuán)體制定的社會(huì)福利政策，都必須納入合法化的范圍。合法性是評(píng)價(jià)社會(huì)福利政策質(zhì)量的根本標(biāo)準(zhǔn)，違法的社會(huì)福利政策從政策頒布時(shí)候就是無(wú)效的，而且自始至終無(wú)效。

從某方面來(lái)說(shuō)，法律的制定就是為了約束人們的行為，以期達(dá)到維護(hù)自身利益與他人利益的目的。生活中的方方面面都需要法律來(lái)發(fā)揮有效作用，生態(tài)旅游方面也是需要法律來(lái)管制的。同時(shí)我們?cè)谥贫ǚ傻臅r(shí)候，還要注重它的適用性，即專一性。

3.規(guī)范相關(guān)的管理?xiàng)l例

在我們不斷完善法律法規(guī)的同時(shí)，我們還要在生態(tài)旅游管理制定出一套完整的規(guī)范性法律法規(guī)。但是就目前來(lái)看，我國(guó)沒(méi)有這一類型的法律法規(guī)，這就導(dǎo)致了我們生態(tài)旅游方面出現(xiàn)的問(wèn)題得不到解決。比如，在生態(tài)旅游方面，應(yīng)該規(guī)范旅游區(qū)審批劃定、安全保障體系、旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)利用、旅游者管理、旅游區(qū)居民管理等方面的內(nèi)容，才能有效促進(jìn)生態(tài)旅游的法律建設(shè)。

（二）執(zhí)法方面

1.依法完善旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)，完善執(zhí)法人員的配置

作為一個(gè)法律工作者來(lái)說(shuō)，我們深知，有關(guān)生態(tài)旅游的執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要有執(zhí)法機(jī)關(guān)和一些有管理權(quán)的管理組織。而他們的職能、任務(wù)等都是由明確的法律條文規(guī)定的。同時(shí)，我們?cè)谶x擇執(zhí)法人員時(shí)應(yīng)該要優(yōu)先選擇那些懂法律、懂政策、懂旅游、懂管理、且有較強(qiáng)責(zé)任心的工作人員，此外還應(yīng)該對(duì)他們進(jìn)行專門的旅游知識(shí)及法律知識(shí)培訓(xùn)，引導(dǎo)他們嚴(yán)格生態(tài)旅游執(zhí)法，有效懲治旅游中的各種違法行為，實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游。

2.嚴(yán)格執(zhí)法力度，建立相關(guān)機(jī)制

首先，要建立生態(tài)旅游行政執(zhí)法的責(zé)任制度。在生態(tài)旅游法律建設(shè)方面，要明確行政執(zhí)法的責(zé)任機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制等等，同時(shí)還要明確生態(tài)旅游執(zhí)法人員的具體職責(zé)。并對(duì)不遵守相關(guān)法律法規(guī)的工作人員進(jìn)行教育，使其更加明確自身的責(zé)任與使命。其次就是嚴(yán)格生態(tài)旅游行政執(zhí)法程序。在執(zhí)法的過(guò)程中走正當(dāng)程序，比如政府可以通過(guò)定期召開(kāi)生態(tài)旅游行政執(zhí)法聽(tīng)證會(huì)的形式，將行政許可、行政征收等與公民、法人或組織息息相關(guān)的具體內(nèi)容納入到聽(tīng)證范圍中來(lái)，并以公開(kāi)透明的形式進(jìn)行社會(huì)公示，使得每個(gè)人公民都有權(quán)利監(jiān)督法律的實(shí)施，以更好地完善生態(tài)旅游方面的行政執(zhí)法。

3.監(jiān)督方面

法律的實(shí)施是需要所有的公民和相關(guān)法律機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的，因此，我國(guó)在生態(tài)旅游方面頒布的法律也需要司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)構(gòu)及其廣大市民的監(jiān)督。需要注意的是，我們應(yīng)該建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)構(gòu)，讓其的財(cái)務(wù)、人事與被監(jiān)督對(duì)象分離出來(lái)，并給予一些明確的監(jiān)督權(quán)力，只有這樣，才能真正發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效。當(dāng)然，我們還可以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)輿論的監(jiān)督作用，形成合力，建立生態(tài)旅游法律監(jiān)督力量。

4.其他方面

（1）加強(qiáng)生態(tài)旅游的法律宣傳。針對(duì)目前我國(guó)生態(tài)旅游方面出現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)看，我們可以發(fā)現(xiàn)這一系列問(wèn)題很多都是人為因素所導(dǎo)致的。因此，我們想要解決生態(tài)環(huán)境存在的問(wèn)題除了以上三個(gè)的途徑之外，我們還可以加大對(duì)生態(tài)旅游的法律宣傳，可以通過(guò)宣傳、教育和培訓(xùn)等手段加強(qiáng)生態(tài)旅游法治教育工作，提高他們的法律認(rèn)知水平，讓每個(gè)公民都深刻地認(rèn)識(shí)到自己的職責(zé)，讓法制觀念深入到每個(gè)人的心中，激發(fā)他們對(duì)旅游地的歸屬感，從而真正在全社會(huì)樹(shù)立起生態(tài)旅游法治的權(quán)威，提高民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，從而讓旅游者和旅游地居民參與到生態(tài)旅游的環(huán)境保護(hù)中去，保證生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展。

（2）優(yōu)化旅游方面的管理職權(quán)結(jié)構(gòu)。首先，我們要把管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，因?yàn)閺哪撤矫鎭?lái)說(shuō)，無(wú)論同時(shí)把這兩個(gè)職權(quán)交給哪一個(gè)部門，都會(huì)造成混亂的局面。分開(kāi)之后我們可以把經(jīng)營(yíng)權(quán)歸于企業(yè)所有，同時(shí)還要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)企業(yè)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)違法行為實(shí)施處罰。而作為企業(yè)來(lái)說(shuō)，它可以對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行素質(zhì)和技能培訓(xùn)，加強(qiáng)管理人員的素質(zhì)和技能培訓(xùn)，提升崗位要求，加強(qiáng)環(huán)保人員生態(tài)環(huán)保意識(shí)的塑造，提高管理機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)旅游區(qū)的管理水平和管理效率。

綜上所述，隨著現(xiàn)代社會(huì)人們生活水平的不斷提高，人們?cè)絹?lái)越注重享受消費(fèi)。其中旅游消費(fèi)占了很大的比重，這促進(jìn)了我國(guó)的第三產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)與發(fā)展。但是這也隨之帶來(lái)了一系列問(wèn)題。同時(shí)，我們?cè)诮鉀Q生態(tài)旅游方面出現(xiàn)的問(wèn)題時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了法律存在的不足之處，因此我們要對(duì)有關(guān)旅游方面的法律進(jìn)行完善，保證法律能跟上社會(huì)發(fā)展的腳步，使得每個(gè)公民的行為都受到法律的約束，保證后代人也有生態(tài)旅游的機(jī)會(huì)，提高個(gè)人環(huán)境保護(hù)意識(shí)，完善生態(tài)法律制度，促進(jìn)人與自然的和諧相處。

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