海洋環(huán)境執(zhí)法的問題與對(duì)策

房臨旭

中國海洋大學(xué)，山東 青島 266000

一、海洋環(huán)境執(zhí)法的概念

海洋是連接陸地與陸地之間的媒介，是人類和動(dòng)植物賴以生存和發(fā)展的環(huán)境。海洋環(huán)境包括海水水體、海床、海底的土地、生活在海洋水體中的各類動(dòng)植物，以及海洋附近的海岸、海濱、陸地、海洋水體上空的大氣層，還包括人類自主改造的所有自然因素的統(tǒng)一整體。海洋執(zhí)法是指國家的行政部門依據(jù)國家相關(guān)的法律法規(guī)，通過履行相關(guān)職權(quán)和程序，對(duì)海洋環(huán)境、海洋資源、海洋使用權(quán)和海洋附加的各種權(quán)益等海洋事務(wù)實(shí)施法律的專門活動(dòng)。海洋環(huán)境執(zhí)法隸屬于海洋執(zhí)法范疇，主要是指海洋環(huán)境執(zhí)法主體以保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境、維護(hù)海洋生態(tài)平衡作為首要目標(biāo)，通過運(yùn)用技術(shù)手段監(jiān)視各海洋環(huán)境執(zhí)法主體的運(yùn)行，控制陸源污染、海上的垃圾傾倒、海岸附近的工程污染問題以及所有的因經(jīng)濟(jì)發(fā)展給海洋帶來的危害的行為，防止經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類的生活垃圾對(duì)海洋的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性帶來的致命威脅。海洋環(huán)境具有非排他性和非競爭性的特點(diǎn)，作為公眾可以共享的一種資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境需要政府的政策傾斜和資金支持，也需要社會(huì)公眾的積極參與。海洋環(huán)境執(zhí)法是指政府依照國家的法律規(guī)定開展一系列行政行為來保證海洋環(huán)境和生物多樣性健康持續(xù)發(fā)展，是對(duì)海洋環(huán)境法的執(zhí)行和貫徹，海洋環(huán)境執(zhí)法的實(shí)施效果對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)具有重要的意義。海洋環(huán)境保護(hù)的主體雖然是政府機(jī)關(guān)，但企業(yè)、集團(tuán)、公眾也應(yīng)該積極參與到海洋環(huán)境執(zhí)法中，為保護(hù)海洋環(huán)境貢獻(xiàn)自己的一份力量。

二、海洋環(huán)境執(zhí)法的特點(diǎn)

(一)海洋環(huán)境執(zhí)法的復(fù)雜性

海洋環(huán)境執(zhí)法的范圍非常廣泛，從生物學(xué)上講海洋是生物起源的場所，囊括了人類賴以生存的大部分物質(zhì)。海洋環(huán)境執(zhí)法的主體部門有很多，并非單一的部門執(zhí)法，這決定了海洋環(huán)境執(zhí)法主體的多樣性。我國的海洋環(huán)境執(zhí)法主體種類繁多，包括了當(dāng)?shù)卣?、海洋環(huán)保部門以及其他的管理部門等機(jī)構(gòu)，綜上可知，我國海洋環(huán)境執(zhí)法具有復(fù)雜性。

(二)海洋環(huán)境執(zhí)法的專門化

海洋環(huán)境污染不是很快形成的，沒有專業(yè)的理論知識(shí)無法解釋污染的原因。而且近些年以來海洋環(huán)境問題越發(fā)嚴(yán)重，只有擁有專業(yè)技能的人員才能解釋原因并說明問題。首先，一個(gè)合格的從事海洋環(huán)境執(zhí)法的人員，必須具備較高的專業(yè)文化素質(zhì)，才能對(duì)一些海洋環(huán)境問題進(jìn)行分析和研究，可以在發(fā)現(xiàn)海洋污染問題的時(shí)候及時(shí)進(jìn)行解決，將海洋環(huán)境的污染問題消滅于萌芽之中或者將污染降到最低。其次，海洋環(huán)境污染的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)需要利用相關(guān)部門的專門設(shè)備和技術(shù)評(píng)測才能做出準(zhǔn)確可靠的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)。最后，海洋環(huán)境執(zhí)法人員必須對(duì)海洋環(huán)境執(zhí)法制度的相關(guān)法律的規(guī)定做到輕車熟路，避免在海洋環(huán)境執(zhí)法的過程里因缺少評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致執(zhí)法過程有失公允。

(三)海洋環(huán)境執(zhí)法手段的廣泛性

強(qiáng)調(diào)海洋環(huán)境執(zhí)法是因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境執(zhí)法是處理海洋環(huán)境問題的一種方式，海洋環(huán)境執(zhí)法主體多為政府機(jī)構(gòu)，執(zhí)法主體比較單一。海洋環(huán)境問題具有復(fù)雜性和廣泛性的特點(diǎn)，決定了海洋環(huán)境執(zhí)法必須依靠多種行政執(zhí)法力量方能取得成效，僅靠單一的政府執(zhí)法無法從根本上解決海洋環(huán)境問題。海洋環(huán)境執(zhí)法主體有兩種執(zhí)法手段：強(qiáng)制性海洋環(huán)境執(zhí)法手段和非強(qiáng)制性海洋環(huán)境執(zhí)法手段。強(qiáng)制性的海洋環(huán)境執(zhí)法手段是指運(yùn)用強(qiáng)制的執(zhí)法維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，非強(qiáng)制性的海洋環(huán)境執(zhí)法手段就是采取比較柔和的方式維護(hù)海洋生態(tài)問題。這兩種執(zhí)法手段密切配合，相互協(xié)作，共同為海洋環(huán)境執(zhí)法的順利保駕護(hù)航。

(四)海洋環(huán)境執(zhí)法的預(yù)防性

海洋環(huán)境執(zhí)法的目的是通過實(shí)施一系列海洋環(huán)境執(zhí)法措施減少海洋中污染物的排放，并且提高人民對(duì)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的意識(shí)。其并不是采取簡單的執(zhí)法措施對(duì)破壞海洋環(huán)境的違法行為進(jìn)行處理，海洋環(huán)境執(zhí)法要求在一些海洋環(huán)境違法事件發(fā)生之前，執(zhí)法機(jī)關(guān)就必須有一定的預(yù)見性。這要求海洋環(huán)境執(zhí)法的工作人員具有極高的警覺，善于防微杜漸，將海洋生態(tài)環(huán)境問題消滅于萌芽中。因?yàn)橛行┖Ｑ蟓h(huán)境問題一旦發(fā)生就無法治理，且會(huì)造成永久性污染，被污染的海洋環(huán)境很難再回復(fù)到以前，這將導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境惡果。

三、海洋環(huán)境執(zhí)法存在的問題

(一)海洋環(huán)境執(zhí)法體系不健全

擁有一個(gè)完善的海洋環(huán)境執(zhí)法體系是海洋環(huán)境執(zhí)法順利的前提，縱觀我國的海洋環(huán)境執(zhí)法體系，總體情況并不樂觀。我國的海洋環(huán)境執(zhí)法體系存在著職責(zé)權(quán)限劃分不清的問題，主要的表現(xiàn)形式為國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的形式。在海洋環(huán)境執(zhí)法過程中存在執(zhí)法不嚴(yán)的問題，部分地區(qū)為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和官員個(gè)人政績的提高，不惜以污染環(huán)境為代價(jià)引入一些重工業(yè)污染企業(yè)，導(dǎo)致本地區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境遭受到極大的危害，這就從側(cè)面反映了海洋環(huán)境執(zhí)法體系的不健全問題。

(二)海洋環(huán)境執(zhí)法范圍偏小

海洋環(huán)境執(zhí)法的主要內(nèi)容包括執(zhí)法時(shí)間、執(zhí)法地點(diǎn)、執(zhí)法事件三個(gè)要素，一般主要以執(zhí)法事件為主。當(dāng)前海洋環(huán)境執(zhí)法保護(hù)的主要內(nèi)容包括海洋水資源和海洋漁業(yè)資源的保護(hù)，其他的海洋生態(tài)環(huán)境方面并未涉及，可以看出海洋環(huán)境執(zhí)法的范圍過于狹小，所以我國的海洋環(huán)境執(zhí)法很難在一個(gè)大范圍形成有效的海洋環(huán)境保護(hù)的觀念，也就很難從根本上擴(kuò)大海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)范圍。

(三)海洋環(huán)境執(zhí)法力量分散

我國的海洋環(huán)境監(jiān)督體制為統(tǒng)一監(jiān)督管理，分工分級(jí)負(fù)責(zé)的形式，海洋環(huán)境執(zhí)法包括眾多的執(zhí)法管理部門，且每個(gè)執(zhí)法部門都有自己獨(dú)立的執(zhí)法系統(tǒng)。當(dāng)海洋環(huán)境出現(xiàn)問題時(shí)，容易出現(xiàn)多個(gè)部門共同執(zhí)法的局面，即執(zhí)法主體眾多，執(zhí)法力量分散。且由于海洋環(huán)境執(zhí)法主體互不相屬，交叉重復(fù)，會(huì)浪費(fèi)了大量的人力和財(cái)力。海洋環(huán)境執(zhí)法主體眾多，它們之間各忙其事，缺少有效的溝通和交流，很容易造成重復(fù)執(zhí)法的情況，這些現(xiàn)實(shí)情況導(dǎo)致海洋環(huán)境執(zhí)法的效率低下。

(四)海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限偏低

海洋環(huán)境執(zhí)法就是海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)行其職能的過程，海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)利是根據(jù)國家相關(guān)的法律規(guī)定執(zhí)行具體的海洋環(huán)境執(zhí)法過程，但現(xiàn)在的海洋環(huán)境執(zhí)法的權(quán)限性并不大，只有行政處罰的權(quán)利，并沒有執(zhí)法的強(qiáng)制實(shí)施權(quán)力，導(dǎo)致執(zhí)法效果極其有限。海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)限偏低限制了執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力，海洋環(huán)境執(zhí)法無法順利進(jìn)行，海洋環(huán)境執(zhí)法缺乏強(qiáng)制性權(quán)力更會(huì)導(dǎo)致一些破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為愈加嚴(yán)重。

(五)海洋環(huán)境執(zhí)法缺乏監(jiān)督

海洋環(huán)境嚴(yán)格執(zhí)法是保障海洋環(huán)境執(zhí)法順利進(jìn)行的最后一道防線，但海洋環(huán)境執(zhí)法的人員的專業(yè)素質(zhì)不高導(dǎo)致海洋環(huán)境執(zhí)法很難做到公平合理。由于海洋環(huán)境和陸地環(huán)境的性質(zhì)不同，政府多關(guān)注陸地上的一些環(huán)境問題，海洋環(huán)境的污染和破壞不為政府和人民所重視，進(jìn)而導(dǎo)致海洋環(huán)境更加容易出現(xiàn)問題，這就給海洋環(huán)境執(zhí)法主體的隨意執(zhí)法和濫用職權(quán)提供了可乘之機(jī)，導(dǎo)致海洋環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量下降，降低了人民對(duì)海洋環(huán)境執(zhí)法的可信任度。

四、我國海洋環(huán)境執(zhí)法存在的問題的對(duì)策

(一)健全海洋環(huán)境執(zhí)法體系

針對(duì)我國海洋環(huán)境執(zhí)法體系不健全的問題，應(yīng)該建立一個(gè)專門性的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可由國家海洋高級(jí)管理人員直接進(jìn)行管理，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)各海洋環(huán)境執(zhí)法主體的執(zhí)法行為。實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)的最大集中化，健全海洋環(huán)境執(zhí)法體系，將海洋的各環(huán)境執(zhí)法權(quán)集中于海洋環(huán)境管理部門，強(qiáng)化海洋環(huán)境管理部門對(duì)其他環(huán)境執(zhí)法主體的統(tǒng)一管理的能力，使海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)起到?jīng)Q定性的作用。

(二)拓寬海洋環(huán)境執(zhí)法范圍

海洋環(huán)境執(zhí)法范圍狹窄是由于海洋環(huán)境執(zhí)法只針對(duì)執(zhí)法事件本身，卻忽視了執(zhí)法時(shí)間和執(zhí)法地點(diǎn)等問題。公眾應(yīng)該樹立海洋環(huán)保的意識(shí)，同時(shí)海洋環(huán)境執(zhí)法人員應(yīng)該認(rèn)識(shí)到海洋生態(tài)的重要性，切實(shí)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。通過加強(qiáng)立法確立保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，為海洋環(huán)境執(zhí)法運(yùn)行提供法律依據(jù)。同時(shí)海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)要承擔(dān)其履行的職責(zé)，既要防止海洋環(huán)境污染，又要防止海洋生態(tài)環(huán)境破壞。才能擴(kuò)大我國海洋環(huán)境執(zhí)法范圍，破解海洋環(huán)境執(zhí)法范圍過于狹窄的問題。

(三)對(duì)海洋環(huán)境執(zhí)法主體的力量進(jìn)行統(tǒng)一劃歸

目前我國現(xiàn)存的海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀多為“一個(gè)部門管理多個(gè)區(qū)域”，缺乏一個(gè)海洋環(huán)境管理的綜合機(jī)構(gòu)，這就使得我國的海洋環(huán)境執(zhí)法的管理出現(xiàn)問題。鑒于此，我國必須建立一個(gè)屬于海洋管理的專職部門，整合我國海洋管理執(zhí)法的主體力量，成立專門的海洋執(zhí)法隊(duì)伍，由專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行海洋環(huán)境管理。改變之前的多部門領(lǐng)導(dǎo)管理的混亂局面，這樣才能真正有效的提高海洋環(huán)境執(zhí)法效率。

(四)完善海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)的缺失

我國一旦出現(xiàn)海洋環(huán)境問題，海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)并沒有強(qiáng)制性的執(zhí)法權(quán)。因此必須有海洋環(huán)境管理部門對(duì)海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行指導(dǎo)和管理，并進(jìn)行日常性的監(jiān)督。此外，我國現(xiàn)行的海洋環(huán)境法并沒有對(duì)海洋環(huán)境執(zhí)法給與法律支持和保護(hù)，即當(dāng)出現(xiàn)違法損害海洋環(huán)境執(zhí)法的行為時(shí)，海洋環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)并沒有絕對(duì)的強(qiáng)制性環(huán)保措施，這就使得海洋環(huán)境執(zhí)法保護(hù)權(quán)形同虛設(shè)，因此有必要對(duì)海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)的缺失進(jìn)行完善和修改，從根本上給與海洋環(huán)境執(zhí)法予以法律支持。

(五)加強(qiáng)法律的制約和社會(huì)的監(jiān)督

無論是陸地區(qū)域或是海洋地域出現(xiàn)環(huán)境污染的時(shí)候，首先考慮的必然是法律的缺失問題，所以必須對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)法進(jìn)行完善，只有在一個(gè)健全的海洋環(huán)境執(zhí)法體系下海洋環(huán)境執(zhí)法才能正常運(yùn)行。其次，也要加強(qiáng)社會(huì)公眾的對(duì)海洋環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督力度，前提是必須提高公眾的文化水平素質(zhì)和監(jiān)督意識(shí)。進(jìn)一步拓寬社會(huì)公眾參與海洋環(huán)境執(zhí)法的渠道，將一些聽證會(huì)、座談會(huì)、研討會(huì)等人民大眾喜聞樂見的形式引入到海洋環(huán)境執(zhí)法中來，確保民眾對(duì)國家海洋環(huán)境的執(zhí)法有參與權(quán)，將社會(huì)公眾的聲音體現(xiàn)到執(zhí)法里面，只有這樣才能真正做到執(zhí)法的嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)踐性。同時(shí)還要擴(kuò)大社會(huì)公眾參與的主體范圍，吸引多主體和各種不同工作的公眾加入進(jìn)來，以增強(qiáng)民眾對(duì)海洋環(huán)境執(zhí)法的參與力和監(jiān)督力。設(shè)置海洋環(huán)境執(zhí)法意見反饋信息渠道，鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)海洋環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。如此，才能加強(qiáng)海洋環(huán)境的執(zhí)法效率和力度。

五、結(jié)語

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，國家正在建設(shè)海洋強(qiáng)國，海洋中擁有多種具有戰(zhàn)略價(jià)值的寶貴資源，這對(duì)于國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)的發(fā)展具有重要的意義。海洋環(huán)境的執(zhí)法是指執(zhí)法主體根據(jù)國家的法律規(guī)定，最大限度的保護(hù)海洋環(huán)境健康發(fā)展，保護(hù)海洋環(huán)境不受污染。如今社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，同時(shí)我們也應(yīng)看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的不良影響就是生態(tài)環(huán)境的極度惡化。當(dāng)前的海洋作業(yè)和海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來的最大問題就是由于過分追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不惜以破壞海洋環(huán)境為代價(jià)所導(dǎo)致海洋環(huán)境受到嚴(yán)重污染，進(jìn)而導(dǎo)致海洋中的生物多樣性受到破壞，海洋的自我調(diào)節(jié)能力愈發(fā)下降等問題也凸顯出來。維護(hù)國家海洋健康發(fā)展是海洋環(huán)境執(zhí)法的最低的價(jià)值取向，我們擁有一個(gè)共同的地球家園，海洋環(huán)境問題涉及了全世界每一個(gè)國家，所以保護(hù)海洋環(huán)境是每個(gè)人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。國家之前倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展，現(xiàn)在倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，這不只是好和快兩個(gè)字的前后轉(zhuǎn)變，而是彰顯了我國在面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩方面的一個(gè)誰先誰后的理念轉(zhuǎn)變，這是一個(gè)具有政策性的引領(lǐng)導(dǎo)向。海洋作為一個(gè)巨大的生態(tài)集合體，在調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境方面起到了非常重要的作用，所以保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展甚為重要。堅(jiān)定保護(hù)海洋環(huán)境的信心和決心，加大海洋環(huán)境執(zhí)法力度，下放海洋環(huán)境執(zhí)法主體更多執(zhí)法權(quán)利和責(zé)任，改革海洋環(huán)境執(zhí)法中的不合理的體制，健全海洋環(huán)境執(zhí)法的法律制度，設(shè)立專門的海洋環(huán)境執(zhí)法的隊(duì)伍群體，從根本上解決海洋環(huán)境執(zhí)法中存在的問題，保證我國海洋環(huán)境執(zhí)法健康平穩(wěn)運(yùn)行。