新時(shí)代公安體制、制度現(xiàn)代化建設(shè)的意義與總體思路*

張百杰

遼寧政法職業(yè)學(xué)院，遼寧 沈陽 110161

黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和2014年中央政法工作會(huì)議對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及司法體制改革提出了具體要求和總體部署，標(biāo)志著公安管理體制改革正式啟動(dòng)，公安體制、制度現(xiàn)代化進(jìn)入全面建設(shè)階段。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步對(duì)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了一系列新的要求，制定了時(shí)間表和路線圖，明確了主要思路、具體要求。作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)管理的重要力量，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)走在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前列，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及司法體制改革的總要求，科學(xué)界定公安工作職責(zé)，改革、完善、健全公安管理體制、制度，探索一條中國特色的公安體制、制度現(xiàn)代化之路，更好地?fù)?dān)負(fù)起維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的職責(zé)使命。

一、新時(shí)代公安體制、制度現(xiàn)代化建設(shè)的必要性

一般認(rèn)為，現(xiàn)代化是從傳統(tǒng)向現(xiàn)代演進(jìn)的過程，即隨著科學(xué)技術(shù)在生產(chǎn)過程中的廣泛應(yīng)用而導(dǎo)致的社會(huì)生產(chǎn)力的巨大發(fā)展以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的根本改變，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)的根本轉(zhuǎn)變。公安體制現(xiàn)代化是指以科技化、信息化為動(dòng)力，全面改造現(xiàn)有公安體制、制度，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系并適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展變化，使公安機(jī)關(guān)能夠運(yùn)用法治思維、法律制度、科學(xué)方法、合理手段有效解決影響公共安全社會(huì)穩(wěn)定的問題，從而把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能的過程。公安體制、制度現(xiàn)代化的目標(biāo)是通過建立健全公安組織機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和管理模式，使公安制度體系的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使“公安機(jī)關(guān)達(dá)到指揮暢通、內(nèi)務(wù)規(guī)范、工作高效、保障有力的最佳狀態(tài)”[1]。對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，公安體制現(xiàn)代化將是一場(chǎng)從上至下、從思想到行為的全方位的警務(wù)變革與轉(zhuǎn)型。

(一)公安體制、制度現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障

國家治理是國家權(quán)力為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和管理過程。公安工作由維護(hù)社會(huì)治安秩序的一系列制度、機(jī)制、程序和方法構(gòu)成，是一個(gè)國家治理體系的基礎(chǔ)組成要件。因此，推進(jìn)公安體制、制度現(xiàn)代化既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，又是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。目前，受國內(nèi)外環(huán)境的影響，我國社會(huì)治安形勢(shì)異常復(fù)雜多變，各種新型犯罪大量涌現(xiàn)，難以預(yù)料的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，反恐維穩(wěn)形勢(shì)越來越嚴(yán)重，治安防控壓力持續(xù)增大，黨和人民群眾對(duì)公共安全和社會(huì)管理的要求不斷提高，公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的任務(wù)更加艱巨。在嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)面前，現(xiàn)有的公安體制、制度還存在著職責(zé)不清、合力不強(qiáng)、成本較高、效能較低等嚴(yán)重影響公安工作科學(xué)發(fā)展的急迫問題，如果不采取突破性的改革舉措解決這些問題，不僅公安體制、制度現(xiàn)代化的進(jìn)程會(huì)受到影響，而且國家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程也會(huì)受到影響。今天，在開啟中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)的偉大征程中，我們更應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)烈的政治責(zé)任感，以改革創(chuàng)新的動(dòng)力，將公安體制、制度現(xiàn)代化作為指導(dǎo)新時(shí)代公安工作的重要方針，站在國家治理的高度上，在新的起點(diǎn)上全力推動(dòng)公安現(xiàn)代化進(jìn)程。

(二)公安體制、制度現(xiàn)代化是增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)履職能力、滿足人民群眾新期望的有效途徑

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民主法制建設(shè)進(jìn)程的加快，人民群眾的民主意識(shí)、法制意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)社會(huì)公平正義的要求越來越高，人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求也逐步提高，對(duì)公安工作也提出了更高的要求。近年來，公安部在全國先后開展的“三項(xiàng)”建設(shè)和“三基”建設(shè)，大量引入現(xiàn)代化的管理模式、科學(xué)技術(shù)、裝備物資，創(chuàng)新了機(jī)制，健全了制度，改善了警民關(guān)系，提高了公安機(jī)關(guān)整體戰(zhàn)斗力，大大推進(jìn)了公安體制、制度現(xiàn)代化進(jìn)程，但仍然存在著一些問題，比如指揮層級(jí)較多、情報(bào)信息溝通不暢、警員素質(zhì)不高等一些公安內(nèi)部體制性、機(jī)制性問題影響了實(shí)戰(zhàn)效果、損害了警民關(guān)系、制約了警務(wù)現(xiàn)代化的順利推進(jìn)。要擺脫這種情況，關(guān)鍵是按照現(xiàn)代化要求規(guī)范公安內(nèi)部管理體制，實(shí)現(xiàn)警務(wù)資源科學(xué)配置，使公安工作在系統(tǒng)、規(guī)范、有序、法治、高效的狀態(tài)中科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)。惟有如此，才能增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的履職能力，筑牢公安工作的根基，彰顯公平正義，提升人民群眾的滿意度，維護(hù)國家長(zhǎng)治久安。

(三)公安體制、制度現(xiàn)代化是應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)維護(hù)國家長(zhǎng)治久安的必然要求

隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)成本的不斷降低，一個(gè)以信息爆炸為特征的大數(shù)據(jù)時(shí)代正在到來。大數(shù)據(jù)是一場(chǎng)現(xiàn)代化的革命，它帶給我們的不僅是技術(shù)變革，更是一場(chǎng)公共管理與公共服務(wù)、組織結(jié)構(gòu)與管理體制、政府職能與職權(quán)配置的深刻變革，從而推動(dòng)人類社會(huì)向更高水平的現(xiàn)代化進(jìn)軍。

世界各國都很重視大數(shù)據(jù)的研究與應(yīng)用。主要發(fā)達(dá)國家相繼出臺(tái)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃和配套法規(guī)，將大數(shù)據(jù)納入國家戰(zhàn)略加以支持和推動(dòng)。其中，美國最具代表性，“美國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略發(fā)布后，12個(gè)聯(lián)邦部門啟動(dòng)開展了82個(gè)大數(shù)據(jù)相關(guān)項(xiàng)目，涵蓋了國防、國土安全、國家安全、能源、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥物、航空航天、人文社會(huì)科學(xué)、地質(zhì)勘查等眾多領(lǐng)域”[2]。

我國也在國家層面上對(duì)大數(shù)據(jù)給予高度重視。2013年，習(xí)近平同志在中關(guān)村調(diào)研時(shí)，指出“全黨全社會(huì)都要充分認(rèn)識(shí)科技創(chuàng)新的巨大作用，敏銳把握世界科技創(chuàng)新發(fā)展趨勢(shì)，緊緊抓住和用好新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的機(jī)遇”。各地公安機(jī)關(guān)不斷探索大數(shù)據(jù)時(shí)代如何加強(qiáng)公安基層基礎(chǔ)工作，從而不斷提高維護(hù)公共安全和服務(wù)人民群眾的能力和水平?！吧綎|公安云”、“包頭公安云”、“云上貴州”等用數(shù)據(jù)輔助預(yù)警，技術(shù)支持決策，突出大數(shù)據(jù)應(yīng)用，取得了很好的效果。特別是2016年3月1日起實(shí)施的《社會(huì)治安綜合治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》(GB/T31000-2015)，標(biāo)志著公安大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)已經(jīng)納入國家層面的建設(shè)層面。

就公安工作而言，大數(shù)據(jù)通過云平臺(tái)整合公安信息資源、社會(huì)信息資源以及互聯(lián)網(wǎng)信息資源，不僅為公安工作提供重要信息基礎(chǔ)，為打、防、管、控、服提供更為敏銳的洞察與預(yù)測(cè)、更為精確的監(jiān)控分析與制導(dǎo)，而且還會(huì)對(duì)公安管理體制、組織結(jié)構(gòu)、警務(wù)運(yùn)行模式等帶來深遠(yuǎn)的影響。在此背景下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)站在科技的前沿，做時(shí)代的領(lǐng)跑者，把大數(shù)據(jù)給公安工作帶來的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)作為當(dāng)前一項(xiàng)主要任務(wù)，加快公安體制、制度現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，建立與信息化、大數(shù)據(jù)相匹配、相適應(yīng)的現(xiàn)代化公安體制、制度，惟有如此，才能更好地完成黨和人民賦予的職責(zé)與使命，滿足人民群眾對(duì)社會(huì)治安日益增長(zhǎng)的新要求、新期盼。

(四)公安體制、制度現(xiàn)代化是適應(yīng)國際警務(wù)現(xiàn)代化的必然選擇

國際警務(wù)現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)洶涌澎湃。西方警務(wù)經(jīng)歷四次重大變革，“警察從一般公民中剝離出來走向了職業(yè)化，警務(wù)工作有了明確的分工走向了專業(yè)化，警務(wù)裝備武裝到牙齒走向了現(xiàn)代化”[3]。

面對(duì)席卷全球的各國行政改革浪潮，以新公共管理理論和公共選擇理論為理論基礎(chǔ)、以建立服務(wù)型政府、推進(jìn)警民共建公共安全體系為主線的第五次警務(wù)革命又悄然而來。在這一背景下，我國公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)與世界警務(wù)接軌，站在國際一流的視角上，加快現(xiàn)代化建設(shè)，按照法治型、服務(wù)型政府的要求，大力推動(dòng)公安工作深度轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步彰顯人民公安為人民的本質(zhì)屬性，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、新時(shí)期公安體制、制度現(xiàn)代化建設(shè)的總體思路、方針原則

(一)總體思路

按照全面深化改革的總體要求，以保民平安、服務(wù)民生為根本宗旨，以追求人民滿意度和安全感為首要目標(biāo)，以科技強(qiáng)警為動(dòng)力，以固本強(qiáng)基、整合資源、協(xié)同作戰(zhàn)為抓手，以政治立警、素質(zhì)強(qiáng)警、從嚴(yán)治警、從優(yōu)待警為支撐，穩(wěn)妥、有序地健全、完善公安內(nèi)部管理體系與制度，提升警務(wù)工作整體效能，實(shí)現(xiàn)公安管理體制、制度的科學(xué)化、制度化、法治化、高效化、協(xié)調(diào)化，全力推進(jìn)法治型、服務(wù)型公安建設(shè)。

(二)方針原則

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是做好公安體制、制度現(xiàn)代化建設(shè)的根本前提和保障。特別是在事關(guān)現(xiàn)代化的方向、道路、原則等根本問題上，必須旗幟鮮明，立場(chǎng)堅(jiān)定，避免“西化”傾向。

第二，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)。要站在國家和民族根本安全的立場(chǎng)上，從維護(hù)國家安全、司法體制改革的大背景下對(duì)中國公安體制、制度現(xiàn)代化進(jìn)行全局性規(guī)劃。同時(shí)注重總結(jié)地方公安現(xiàn)代化中改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將地方優(yōu)秀做法上升為國家制度。

第三，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧。首先，統(tǒng)籌公安體制改革與國家總體改革、與司法體制改革的關(guān)系。特別是要在司法體制改革大背景下與檢、法體制改革整體推進(jìn)。其次，統(tǒng)籌國家與地方的關(guān)系。我國各地區(qū)情況千差萬別，即要堅(jiān)持全國統(tǒng)一規(guī)劃，又要發(fā)揮地方創(chuàng)造性，既在公安體制改革中明確哪些機(jī)制、制度是國家或公安部統(tǒng)籌管理的，又要明確哪些機(jī)制、制度可以由地方公安機(jī)關(guān)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況加以規(guī)定，從而充分調(diào)動(dòng)地方的積極性、創(chuàng)造性。

第四，堅(jiān)持法治公安。法治的核心是規(guī)范，公安體制、制度現(xiàn)代化就是公安職責(zé)權(quán)限、組織架構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、業(yè)務(wù)流程、工作標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法活動(dòng)、社會(huì)管理、服務(wù)群眾等各項(xiàng)工作的規(guī)范化、法治化，從而進(jìn)一步提高執(zhí)法公信力。

第五，堅(jiān)持實(shí)戰(zhàn)導(dǎo)向。公安體制、制度現(xiàn)代化的著眼點(diǎn)應(yīng)放在面向?qū)崙?zhàn)、講究實(shí)用、注重實(shí)效上，努力提升公安民警“做群眾工作能力、執(zhí)法能力、實(shí)戰(zhàn)能力、駕馭復(fù)雜治安局勢(shì)能力、與社會(huì)公眾溝通能力”。

第六，堅(jiān)持專群結(jié)合。專群結(jié)合是公安機(jī)關(guān)的重要工作方法，是公安工作的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)。公安體制現(xiàn)代化不能丟掉這個(gè)公安機(jī)關(guān)賴以取得一個(gè)又一個(gè)勝利的制勝法寶。惟有如此，公安機(jī)關(guān)才能有更堅(jiān)定的群眾基礎(chǔ)，才能更好地發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的職能作用。

第七，制定時(shí)間表和路線圖。公安體制改革任務(wù)重、時(shí)間緊、難度大、政策性強(qiáng)、情況復(fù)雜，特別是一些涉及體制、機(jī)制深層次的改革，公安機(jī)關(guān)一家難以單獨(dú)推進(jìn)，需要各部門配合才能順利完成。公安部應(yīng)加強(qiáng)對(duì)深化公安體制改革總體研究，細(xì)化改革的重點(diǎn)任務(wù)、路線圖和時(shí)間表，明確改革大方向，確定重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以便到2020年在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，建立起比較完善的中國特色公安管理體制，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。根據(jù)國家治理體系現(xiàn)代化的兩步走時(shí)間表和路線圖，到2035年，公安治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，并在2050年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供重要保障。