監(jiān)察留置措施的期限適用問題研究

李子泉 宋 凡

湖南商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205

黨的十九大報(bào)告中提出，制定國(guó)家監(jiān)察法，用留置取代“兩規(guī)”措施。2018年3月憲法修正為監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立提供了憲法依據(jù)，也確立了其國(guó)家機(jī)構(gòu)的地位；隨后《監(jiān)察法》的通過為國(guó)家監(jiān)察體制改革穩(wěn)步推進(jìn)提供專門法律支持。從《監(jiān)察法》的現(xiàn)有規(guī)定來看，留置措施在期限適用上存在未對(duì)留置次數(shù)加以限制、解除留置后期限如何計(jì)算以及救濟(jì)保障機(jī)制不健全的問題，需要對(duì)留置期限進(jìn)行規(guī)范。

一、留置措施期限適用的現(xiàn)實(shí)困境

(一)留置期限屆滿未限制留置的次數(shù)

《監(jiān)察法》有關(guān)留置措施的規(guī)定，分別在第“第二十二條、第二十九條、第四十三條、第四十四條”以“適用范圍、審批權(quán)限、期限、留置解除”等手段予以規(guī)范，但是留置措施并未明晰能否對(duì)同一被調(diào)查人多次適用，若能多次適用在時(shí)間問題上也缺乏限制條件。

當(dāng)前規(guī)定留置時(shí)長(zhǎng)一般為3個(gè)月，延長(zhǎng)期限最多不超過3個(gè)月，即最多有6個(gè)月的調(diào)查時(shí)間，也就意味著在該時(shí)間段內(nèi)要將案件事實(shí)和證據(jù)充分調(diào)查清楚，但若無法調(diào)查清楚，被留置人是繼續(xù)適用留置呢？還是應(yīng)當(dāng)予以解除？監(jiān)察法“第二十二條”規(guī)定，“仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查的”依舊可繼續(xù)留置，若被調(diào)查人案情復(fù)雜且證據(jù)比較難調(diào)取，在留置期限以及延長(zhǎng)期限屆滿的情況下，但“仍有重要問題需要調(diào)查”仍可以再次適用留置措施，法條中并未規(guī)定立即解除留置措施降格為其他調(diào)查措施，也未規(guī)定期間屆滿后再次采取留置的次數(shù)。

(二)留置延長(zhǎng)期內(nèi)發(fā)現(xiàn)新犯罪事實(shí)期限的計(jì)算不明晰

同一個(gè)人在同一案件的留置期間內(nèi)若發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實(shí)，該被調(diào)查人的留置期間是應(yīng)該重新計(jì)算？還是應(yīng)該繼續(xù)計(jì)算？從法條上來看，在留置期內(nèi)若有證據(jù)表明有新的犯罪事實(shí)，其留置時(shí)長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)計(jì)算，理由如下：其一，若有新犯罪事實(shí)，就重新計(jì)算留置時(shí)長(zhǎng)的話，那么法條第四十三條第二款規(guī)定的延長(zhǎng)期限就毫無存在的必要，法條內(nèi)部就存在矛盾；其二，法條規(guī)定留置時(shí)長(zhǎng)為“3個(gè)月+3個(gè)月”，最長(zhǎng)不超過6個(gè)月，是對(duì)其時(shí)間的限制，若重新計(jì)算期限該限制就會(huì)被架空。問題在于，若該被調(diào)查人在留置延長(zhǎng)期限即將屆滿之日，甚至延長(zhǎng)期限僅剩一日的情況下，又發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實(shí)，那么該留置期限還需要繼續(xù)計(jì)算嗎？顯然，若繼續(xù)計(jì)算留置期限，新的犯罪事實(shí)無法查清楚不利于反腐敗工作的進(jìn)行；若重新計(jì)算留置期限又有“無限”留置之嫌。從刑事訴訟的規(guī)定來看，若犯罪嫌疑人仍有重要的罪行，可以重新計(jì)算羈押時(shí)長(zhǎng)。依據(jù)該規(guī)定，留置延長(zhǎng)期間發(fā)現(xiàn)新犯罪事實(shí)該如何計(jì)算期限的問題值得思考。

(三)留置措施的救濟(jì)保障機(jī)制有待完善

《監(jiān)察法》第四十四條第三款規(guī)定了留置折抵。根據(jù)《監(jiān)察法<釋義>》，該條規(guī)定參照的是刑法第四十一、四十四、四十七條的有關(guān)規(guī)定，可以看出在增加反腐力度的同時(shí)，出于對(duì)人權(quán)的保護(hù)，對(duì)采取留置措施且涉嫌犯罪的被調(diào)查人給予一定的“刑期優(yōu)惠”。但留置措施并未將違法和犯罪區(qū)分適用，而是合并適用。涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人可以獲得法律上的“優(yōu)惠”，即被判刑后可以折抵刑期；那么針對(duì)職務(wù)違法的被調(diào)查人也應(yīng)有獲得法律利益上的權(quán)利。

若不加區(qū)分的均適用同一種救濟(jì)方式的制度安排，并不符合法律規(guī)定的比例原則。同時(shí)，留置的性質(zhì)又類似《刑事訴訟法》中的強(qiáng)制措施，均一刀切的適用留置顯然略顯不當(dāng)。從違法和犯罪的救濟(jì)來看，若被調(diào)查人職務(wù)違法被采取留置后又發(fā)現(xiàn)不當(dāng)，不可根據(jù)《國(guó)家賠償法》尋求賠償；而針對(duì)犯罪行為的被留置人可以有刑期的折抵，顯然該規(guī)則內(nèi)部也存在一定的矛盾點(diǎn)。

二、留置措施期限適用問題的深度探討

(一)規(guī)則制定需遵循其內(nèi)在邏輯

法律規(guī)則在制定的過程要保證規(guī)則與規(guī)則之間不發(fā)生矛盾，能夠清晰明了地界定合法和非法行為，規(guī)則的內(nèi)容要合情合理，嚴(yán)格遵守規(guī)則自身的本質(zhì)。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，“善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志”，既然留置取代“雙規(guī)”納入法治化軌道，就要對(duì)該程序進(jìn)行合憲性的調(diào)試，即將黨的創(chuàng)新政策通過法定程序轉(zhuǎn)化為法律，需要符合法律位階法律內(nèi)在體系的要求。

頂層設(shè)計(jì)若在邏輯上有所欠缺，會(huì)衍生出一系列問題。首先，會(huì)造成法律規(guī)則適用上的不明晰，不同性質(zhì)不同行為無法保證適用上合情合理；其次，規(guī)則的邏輯性不僅僅局限該規(guī)則內(nèi)部邏輯上一致，而且還要放眼整個(gè)法律體系保證規(guī)則合乎邏輯，否則就會(huì)導(dǎo)致法與法之間銜接不暢，規(guī)則與規(guī)則之間相互“打架”的現(xiàn)象發(fā)生；最后，要想讓人們都尊重和維護(hù)法律，最好的方法就是法律本身值得尊重。邏輯混亂的規(guī)則會(huì)影響法律的權(quán)威性，在全面依法治國(guó)的大環(huán)境下，規(guī)則制定者一定要保證規(guī)則的邏輯性和科學(xué)性，否則難以發(fā)揮法律應(yīng)有的效應(yīng)。

(二)留置措施與其他法律規(guī)定的銜接問題

國(guó)家監(jiān)察委員作為新設(shè)國(guó)家機(jī)關(guān)，以權(quán)力制約與權(quán)利保障作為雙層理論基點(diǎn)，在國(guó)家機(jī)構(gòu)構(gòu)建層面，實(shí)現(xiàn)了從“一府兩院制”到“一府一委兩院制”的過渡。為保證監(jiān)察委員正確履行監(jiān)察職能，《監(jiān)察法》應(yīng)運(yùn)而生。作為一部符合改革方向發(fā)展的重要法律，在今后反腐敗工作中必將會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

《監(jiān)察法》的出臺(tái)涉及與多部法律的銜接問題，在形成嚴(yán)密的監(jiān)察規(guī)范體系的同時(shí)，尤其要注意與《刑事訴訟法》的銜接，使其在法治的軌道中平穩(wěn)運(yùn)行。《監(jiān)察法》第四條第二款規(guī)定關(guān)于監(jiān)察委與各部門之間的關(guān)系，不僅意味著監(jiān)察委員會(huì)在工作中要與司法、執(zhí)法部門有相關(guān)的業(yè)務(wù)往來，也預(yù)示著《監(jiān)察法》與相關(guān)法律之間的重疊與適用。比如留置措施的決定程序、律師能否介入案件方面、留置措施期限折抵方面以及以及救濟(jì)問題等，都與刑事訴訟制度有密切的關(guān)系。法法之間的銜接不僅關(guān)系到整個(gè)法律體系是否合乎邏輯，而且也關(guān)系到被留置人的基本人權(quán)問題。若能夠平穩(wěn)銜接既有利于相關(guān)部門密切配合共同推進(jìn)反腐工作，又能在全社會(huì)起到應(yīng)有的示范效應(yīng)，讓法治理念深入人心。

三、完善留置措施期限適用的構(gòu)想

(一)合理限制采取留置措施的次數(shù)

采取留置措施是為了查清案件事實(shí)和證據(jù)，若在留置期間一旦發(fā)現(xiàn)新犯罪事實(shí)就又采取留置措施，那么留置期間也會(huì)跟著刷新，“無限留置”便會(huì)產(chǎn)生?！叭杂兄匾獑栴}需要進(jìn)一步調(diào)查”可理解為涵蓋發(fā)現(xiàn)新犯罪事實(shí)的情況，也就意味著在留置期間發(fā)現(xiàn)新犯罪事情不可再次適用留置措施。留置期限的規(guī)定在立法時(shí)就已預(yù)見到查處貪污受賄類案件的復(fù)雜性和困難性，因而給予3個(gè)月的延長(zhǎng)期限顯然包括對(duì)新犯罪事實(shí)的調(diào)查。

應(yīng)避免“無限留置”出現(xiàn)，一方面，留置措施因客觀條件被解除，在解除后又符合留置條件的情形下仍可適用。該客觀條件可理解在采取留置措施后又發(fā)現(xiàn)該措施不當(dāng)，予以解除；被調(diào)查人因身體原因需要及時(shí)救治，予以解除。該兩種客觀情形因在再次采取留置措施具有正當(dāng)性，所以可再次適用留置措施。另一方面，在留置期限內(nèi)，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查未發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人有犯罪事實(shí)，予以解除留置但調(diào)查仍在進(jìn)行。若監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握了部分犯罪事實(shí)以及證據(jù)但在留置期間內(nèi)未調(diào)查清楚，又以“仍有重要問題需進(jìn)一步調(diào)查”而采取留置措施，但像該種情況下需要對(duì)留置的次數(shù)加以限制。比如，監(jiān)察機(jī)關(guān)在第二次采取留置后又未發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人有犯罪事實(shí)或者又未調(diào)查清楚，予以解除留置，那么第三次又未調(diào)查清楚或又發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)而又采取留置。這樣對(duì)留置措施無限適用，顯然不符合法治精神。因此，建議在留置期間屆滿仍需進(jìn)一步調(diào)查而采取留置措施，以及在采取留置未發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)再次留置的次數(shù)最多為兩次。

(二)設(shè)置留置期內(nèi)特殊情況的延長(zhǎng)條件

《監(jiān)察法》規(guī)定留置期限為3個(gè)月，特別情況下可延長(zhǎng)3個(gè)月，也就意味著最多時(shí)長(zhǎng)不得超過6個(gè)月，但是，若在延長(zhǎng)期間內(nèi)發(fā)現(xiàn)新犯罪事實(shí)若不間斷計(jì)算，反而不利于查清案件事實(shí)不利于反腐工作的工作的開展，在保證被調(diào)人權(quán)益的同時(shí)，本文認(rèn)為應(yīng)設(shè)置在留置期間內(nèi)發(fā)現(xiàn)新犯罪事實(shí)留置期限計(jì)算的規(guī)則。

在一般留置期即3個(gè)月內(nèi)發(fā)現(xiàn)新犯罪事實(shí)，若3個(gè)月內(nèi)未查清楚仍然可以延長(zhǎng)期限，這時(shí)留置期限顯然需要不間斷的繼續(xù)計(jì)算，而不能從發(fā)現(xiàn)新犯罪事實(shí)之日起重新計(jì)算，否則容易發(fā)生“無限留置”的情況。若在延長(zhǎng)期間內(nèi)發(fā)現(xiàn)可能存在新犯罪事實(shí)且余下時(shí)長(zhǎng)不足以查清新犯罪事實(shí)，仍然可延長(zhǎng)1個(gè)月，若在1個(gè)月內(nèi)仍未查清案件事實(shí)，則對(duì)已調(diào)查清楚的案件事實(shí)移交公訴機(jī)關(guān)，而新犯罪事實(shí)的認(rèn)定則可能有誤。對(duì)可能存在的新犯罪事實(shí)僅僅是存疑，在證據(jù)方面也并未完全能夠認(rèn)定的情況下，若給被調(diào)查人重新適用留置措施，留置期限又會(huì)重新計(jì)算，顯然不合理，可再給予1個(gè)月的調(diào)查期限有利于了解案件真相以及反腐工作的開展。

(三)增設(shè)留置措施的救濟(jì)保障機(jī)制

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，在留置措施的運(yùn)行過程中，應(yīng)當(dāng)保證具有科學(xué)合理的救濟(jì)制度。當(dāng)前規(guī)定中“違法和犯罪”的行為適用的救濟(jì)保障機(jī)制相同顯然不當(dāng)。關(guān)鍵在于留置措施在適用時(shí)應(yīng)調(diào)和比例原則和合正當(dāng)性原則。在制度設(shè)計(jì)層面本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行兩點(diǎn)考量：第一，留置措施適用的主體、類型、條件等均在《監(jiān)察法》中予以規(guī)定，正因如此，“違法和犯罪”行為均適用留置措施，顯然涵蓋的范圍較廣，有利于從源頭調(diào)查，發(fā)揮“懲前毖后，治病救人”的目的。第二，“違法和犯罪”畢竟是兩個(gè)不同層面不同程度的行為，若不加區(qū)分均適用一種保障力度顯然不不符合比例原則的要求。第三，犯罪行為可獲得刑期上的“優(yōu)惠”，那么違法行為在采取留置措施后卻未規(guī)定有相應(yīng)的保障機(jī)制，顯然和堅(jiān)守比例原則相悖。