淺析如何在區(qū)域治理中更好地發(fā)揮控告申訴檢察職能作用

曾 斌

（300402 天津市北辰區(qū)人民檢察院 天津）

如何讓控告申訴檢察職能在區(qū)域治理中更好地發(fā)揮作用，一直是檢察機關(guān)面臨的課題之一。只有在正確認識控告申訴檢察工作的基礎(chǔ)上，找準定位，統(tǒng)一思想，認清形勢，明確任務(wù)，加大辦案力度，切實發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督的職能作用，繼續(xù)以首辦為載體，以司法責(zé)任制為依托，盡職盡責(zé)，做好上訪案件息訴工作，才能進一步做好新時期的控告申訴檢察工作，推動控告申訴檢察工作的深入發(fā)展。

一、控告申訴檢察工作的內(nèi)涵

控告申訴檢察工作是人民檢察院直接依靠群眾實施法律監(jiān)督的一項檢察業(yè)務(wù)工作，主要分為控告檢察和申訴檢察兩大類工作。控告檢察即發(fā)揮“窗口”作用，處理來信來訪，統(tǒng)一受理報案、控告、舉報、申訴和犯罪嫌疑人投案自首，初核舉報線索，辦理有關(guān)控告案件，進行法律宣傳和咨詢活動等。申訴檢察即依法處理有關(guān)刑事申訴、國家賠償和司法救助案件。通過控告申訴檢察工作，保護公民、法人及其他單位的合法權(quán)益，促進司法公正，維護社會穩(wěn)定。同時，維護正確的決定、判決和裁定，糾正錯誤的決定、判決和裁定，保護申訴人、賠償請求人、刑事被害人的合法權(quán)益，保障國家法律的統(tǒng)一正確實施。

二、當(dāng)前控告申訴檢察工作面臨的挑戰(zhàn)

（1）涉檢信訪壓力劇增。隨著我國法治社會的逐漸推進，人民群眾依法維權(quán)意識空前提升，大量的涉法涉訴信訪案件涌入檢察機關(guān)，給控告申訴部門造成巨大的信訪壓力。分析近年來涉檢信訪案件增多的原因，大致可以總結(jié)為三點，一是人民群眾日益提高的法律意識和依然匱乏的法律專業(yè)知識之間的矛盾。雖然人民群眾維權(quán)意識大幅提升，但是對于有關(guān)的實體法、程序法的常識還十分匱乏，一旦檢察機關(guān)案件辦理的結(jié)果不能使當(dāng)事人滿意，極易使當(dāng)事人產(chǎn)生“被侵權(quán)”的錯覺，引發(fā)涉檢信訪。例如我院辦理的王某某等人集體訪案件，信訪人錯把檢察機關(guān)作出的不批捕決定當(dāng)作對犯罪嫌疑人的無罪釋放，從而引發(fā)群體鬧訪事件。二是辦案人員釋法說理工作與人民群眾期望之間的矛盾。檢察機關(guān)主要業(yè)務(wù)部門，如公訴、偵監(jiān)等，多注重案件的辦理結(jié)果，對被害人或者其他當(dāng)事人的釋法說理較少，滿足不了案件當(dāng)事人的“知情權(quán)”，人民群眾不能理解對案件的處理決定，極易引發(fā)涉檢信訪。三是涉眾型犯罪不斷增多，集體訪、纏訪鬧訪頻率加大。近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展尤其是金融改革創(chuàng)新進程的不斷深入，民間融資活動日趨活躍，非法集資類犯罪也進入了高發(fā)期，而這類案件被害人眾多，且由于犯罪持續(xù)時間長，偵查難度很大，尤其是客觀證據(jù)提取較為困難，在案件進入檢察機關(guān)后，被害人往往會聯(lián)合在一起，制造輿論、聲勢，以圖向檢察機關(guān)施壓。

（2）申訴案件辦理難度大。因控告申訴檢察“事后監(jiān)督”的特性，控告申訴部門擔(dān)負著檢察機關(guān)法律監(jiān)督的最后一道防線，申訴人往往寄予了很高的期望，辦案人承擔(dān)的壓力不言而喻。新刑訴法修改后，又賦予控告申訴檢察部門五項新的職能，業(yè)務(wù)范圍的擴大也帶來辦案難度的增大。例如對自偵部門不立案線索的審查，因控告申訴部門不具有偵查權(quán)，不能獨立取證，在不立案線索的審查上，只能以自偵部門移送的卷宗為主，這種機械的“形式”審查，并不能起到監(jiān)督的作用，無法滿足舉報人的期望。又如辦理阻礙辯護人依法行使訴訟權(quán)利的案件，因控告人大多是口頭控告，無法提供相關(guān)證據(jù)，如果辦案人員不配合的話，控告申訴部門很難查清是否存在違法行為，最后的結(jié)果也只能不了了之。

（3）辦案程序不明確，工作銜接不到位?？馗嫔暝V檢察工作業(yè)務(wù)范圍比較寬泛，尤其是2012年刑訴法修改之后，在原來刑事申訴、司法救助、國家賠償?shù)葮I(yè)務(wù)范圍的基礎(chǔ)上，控告檢察又增加了舉報初核、不立案線索審查、控告干警違法、辦理阻礙辯護人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利案以及受理民事監(jiān)督案件五項新增職能，但包括司法救助案件在內(nèi)，上述很多案件的辦理程序規(guī)定的并不明確，給實際辦案帶來一定阻礙。例如對于國家司法救助案件，相關(guān)的辦案細則規(guī)定除可以支付救助金外，還可以進行社會救助，但是社會救助的范圍、溝通渠道、審批程序均沒有規(guī)定，導(dǎo)致檢察機關(guān)的工作無法與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門有效銜接。

三、控告申訴部門履行好檢察職能的對策建議

1.提高對控告申訴檢察工作重要性的認識

控告申訴部門是檢察機關(guān)的窗口，做好控告申訴檢察工作，要進一步認識加強控告申訴舉報工作是嚴格執(zhí)法，加強監(jiān)督，維護公平正義的需要?？馗嫔暝V工作是司法機關(guān)十分重要的司法工作。通過受理群眾申訴，及時發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)執(zhí)法工作中存在的問題。更重要的是控告申訴工作是檢察機關(guān)司法的最后一道關(guān)口。在偵查、批捕、起訴等諸多環(huán)節(jié)中和人民法院生效刑事判決、裁定中出現(xiàn)的冤錯案件，最終都需要在控告申訴部門執(zhí)法工作中得以糾正。所以應(yīng)清醒的認識到，控告申訴部門在嚴格司法，加強監(jiān)督，維護社會公平正義方面發(fā)揮著重要作用。

2.以首辦為載體，以司法責(zé)任制為依托，盡職盡責(zé)，抓好涉檢上訪案件息訴工作

首辦責(zé)任制是人民檢察院辦理控告、申訴案件的一項責(zé)任制度。它的基本精神是：誰主管，誰負責(zé)；注重效率；獎懲分明。檢察機關(guān)應(yīng)樹立“一盤棋”的思想，各部門各司其職，互相配合，落實責(zé)任，避免互相推諉，案件在哪個環(huán)節(jié)，責(zé)任就在哪個環(huán)節(jié)?？馗?、申訴案件按照人民檢察院級別管轄和內(nèi)部職能分工的有關(guān)規(guī)定，先確定承辦部門，再落實到承辦人，責(zé)任明確，尤其是司法責(zé)任制改革之后，員額檢察官應(yīng)對辦理的案件承擔(dān)全部責(zé)任，改變以往“責(zé)任大家扛，問題難解決”的情況?！度嗣駲z察院控告申訴首辦責(zé)任制實施辦法》（試行）還規(guī)定各級人民檢察院要將首辦責(zé)任制的落實情況納入本院目標(biāo)管理考核評比的內(nèi)容，作為評先選優(yōu)和考核干部的重要依據(jù)之一；對不嚴格執(zhí)行首辦責(zé)任制，引起重復(fù)、越級信訪的，要嚴肅追究責(zé)任?？馗妗⑸暝V檢察部門的職責(zé)是：按照“分級負責(zé)，歸口辦理”的原則，負責(zé)將案件移送本院有關(guān)部門，并按照首辦責(zé)任時限進行催辦和督辦，首辦責(zé)任部門應(yīng)認真辦理、按時回復(fù)。

3.加大辦案力度，切實發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督的職能作用

控告申訴部門是檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的一個綜合性的業(yè)務(wù)部門，擔(dān)負著重要的執(zhí)法職責(zé)，既是對外聯(lián)系的窗口，又是對內(nèi)、對外監(jiān)督的部門?？馗嫔暝V辦案工作既是維護公民合法權(quán)益的重要渠道，也是充分發(fā)揮控告申訴部門的職能作用的主要方式。一是在“窗口”工作上，應(yīng)堅持訴訪分離原則，文明接訪，及時將屬于檢察機關(guān)管轄的案件依法導(dǎo)入訴訟程序，不屬于檢察機關(guān)管轄的案件，做好釋法說理工作，在對待群眾的信訪問題上，做到件件有接待、件件有結(jié)果。除此之外，因控告申訴部門還肩負著國家賠償辦公室的職責(zé)，因此，還要嚴格落實《人民檢察院國家賠償工作規(guī)定》，做好賠償申請人的訴求受理、審查工作，充分保障當(dāng)事人合法權(quán)益。二是對內(nèi)、對外監(jiān)督的職責(zé)上，控告申訴部門應(yīng)以“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”為主線，通過辦案履行監(jiān)督職責(zé)，要樹立較強的監(jiān)督意識，敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。例如對于控告本院干警辦案違法的案件，因案件涉及“自己人”，處理有失偏頗或者稍有不當(dāng)，極易出現(xiàn)纏訪鬧訪情況，因此控告申訴部門要認真審查，確有違法情形的，及時通知其改正或者向本院檢察長通報，絕不妥協(xié)或徇私情，并且在對信訪人的答復(fù)上，盡可能的做好公開、透明，將案件的調(diào)查結(jié)果全面呈現(xiàn)給信訪人，做好息訴罷訪工作?？傊?，在對內(nèi)、對外的監(jiān)督上，應(yīng)以查清事實為基礎(chǔ)，調(diào)取證據(jù)為手段，息訴罷訪為結(jié)果，維護公平為目的，以案件質(zhì)量換群眾滿意度。三是創(chuàng)新工作方法，形成有益的工作經(jīng)驗。要善于主動將控告申訴檢察融入社會治理中，在嚴格依法辦案的前提下，對于法定程序規(guī)定不明確的地方，要積極探索，勇于創(chuàng)新，加強與本區(qū)域相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，可以采取聯(lián)合召開座談會的形式，將有益的工作經(jīng)驗以會議記錄或者聯(lián)合發(fā)文的形式固定下來，更好的服務(wù)于社會發(fā)展。