軟法視域下的基層協(xié)商民主制度反思

王 翔

（315211 寧波大學(xué) 浙江 寧波）

近年來，我國的基層協(xié)商民主機制不斷完善，但在制度建設(shè)尚未完全成熟的當(dāng)下，仍存在著協(xié)商形式化、參與意識缺乏、體制機制不健全等問題，公眾參與在實踐中也面臨著現(xiàn)實困境。本文通過對《‘五議兩公開’工作法》和《寧?？h村級小微權(quán)力36條》的分析，提取其中關(guān)于公眾參與的制度規(guī)定，對照我國基層民主的法治化目標(biāo)，反思基層公眾參與協(xié)商的制度發(fā)展空間。

一、《‘五議兩公開’工作法》中公眾參與制度規(guī)定的分析

《‘五議兩公開’工作法》是關(guān)于村級事務(wù)決策公眾參與的軟法性規(guī)定。即村級重大事務(wù)應(yīng)通過“黨員群眾建議、村黨組織提議、村務(wù)聯(lián)席會議商議、黨員大會審議、村民（代表）會議決議或村民大會決議”（即“五議”），并實施“表決結(jié)果公開、實施情況公開”（即“兩公開”）的決策步驟。

首先，《‘五議兩公開’工作法》為村級重大事務(wù)提供了規(guī)范性程序，但在一定程度上造成村級事務(wù)管理成本的提升和治理效率的低下。農(nóng)村村級重大事務(wù)較多，若一切村級重大事務(wù)都按照《‘五議兩公開’工作法》的具體細(xì)則進(jìn)行決策，由于“五議”各個程序的落實需要一定時間，在遇到突發(fā)緊急事件時就難以立即召集村民代表會議應(yīng)對。這在很大程度上降低了村務(wù)治理的效率，不利于高效、快速地治理村務(wù)，并且耗費大量時間和精力，造成人力和財力資源的無形浪費，導(dǎo)致會務(wù)成本大幅增加，為村務(wù)工作平添困擾，公民參與村級事務(wù)的權(quán)利無法得到保障。

其次，《‘五議兩公開’工作法》缺乏清晰的議事范圍，對于重大村級事務(wù)沒有明確的界定。重大村級事務(wù)是《‘五議兩公開’工作法》的議事范圍，若對重大村級事務(wù)只有模糊的范圍，容易出現(xiàn)村務(wù)治理的混亂局面，將一些本不屬于《“五議兩公開”工作法》適用范疇的事項列入其中，而與村民和村莊利益密切相關(guān)的事卻被拋棄在外，成為謀取私利的工具，損害村民參與村級事務(wù)治理的權(quán)利。因此，應(yīng)針對所商議的村務(wù)范圍做出清晰的界定，明確村民參與村務(wù)治理的范圍，才能調(diào)動村民參與公眾事務(wù)的積極性，保障公民能夠切實地參與公共事務(wù)管理。

再次，《‘五議兩公開’工作法》對參與者的整體素質(zhì)缺少考慮。從目前村民綜合素質(zhì)的角度來看，農(nóng)村中綜合素質(zhì)高、工作能力強的干部較少，大多村干部受教育程度較低，思想相對落后，民主意識欠缺，《‘五議兩公開’工作法》在現(xiàn)實中難以完全貫徹落實，公眾參與權(quán)利無法徹底保障。本工作法的議事程序沒有完全適應(yīng)村民民主意識不高、參與能力較低的整體素質(zhì)，無法調(diào)動村民參與村務(wù)管理的積極性，村民不能切實地參與公共事務(wù)，制度設(shè)計與實際情況存在著較大差距。

最后，村民參與公眾事務(wù)的具體權(quán)利并不明確，對違反工作法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任亦無具體規(guī)定，且缺少配套的監(jiān)督機制。《‘五議兩公開’工作法》作為軟法性規(guī)范，無法通過一系列的強制性規(guī)范制度對村民權(quán)利予以保護(hù)，對干部權(quán)力進(jìn)行約束，在農(nóng)村的熟人社會中難以追究法律責(zé)任。“五議”的程序在現(xiàn)實中往往因民眾參與度不高而難以實行，民主意識淡薄的村民對“兩公開”的機制重視不夠，這就需要明確村民的民主參與權(quán)利，建立相應(yīng)的監(jiān)督機制保證“五議兩公開”工作法的各個程序得到貫徹落實，并明確具體的工作和操作要求，規(guī)定違反工作法的懲罰措施，形成責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。

二、《寧?？h村級權(quán)力清單36條》中公眾參與制度規(guī)定的分析

《寧海縣村級權(quán)力清單36條》是構(gòu)建農(nóng)村小微權(quán)力監(jiān)督規(guī)范體系、推動基層群眾自治的村級規(guī)范，其在村級重大決策事項、村級招投標(biāo)管理事項、村級財務(wù)管理事項、村級工作人員任用事項、陽光村務(wù)事項、村級集體資產(chǎn)資源處置事項、村民宅基地申請事項、村民救助救災(zāi)款申請事項、村民用章管理事項、計劃生育服務(wù)事項等方面中對公眾參與做了具體規(guī)定。

《寧海縣村級權(quán)力清單36條》作為軟法，沒有國家強制力作為保障，相較于硬法而言，并沒有那么大的約束力，是寧?？h地方政府為了制約村級權(quán)利而出臺的。農(nóng)村是一個熟人社會，《寧?？h村級權(quán)力清單36條》的執(zhí)行多依靠村民輿論、自律以及熟人社會的內(nèi)部監(jiān)督的壓力，迫使村民自覺遵循。雖然無法訴諸國家強制力來追究法律責(zé)任，但和硬法一樣，《寧?？h村級權(quán)力清單36條》能體現(xiàn)法治精神和國家意志，彌補了國家在基層群眾自治中立法的不足，并且相較于硬法，有更大的彈性和多樣性。除此之外，《寧海縣村級權(quán)力清單36條》作為軟法，可以更好的貼合于村民的傳統(tǒng)生活方式，并且以漫畫和流程圖的形式表現(xiàn)，便于村民的了解和遵守。

但《寧?？h村級權(quán)力清單36條》仍存在很多不足之處：第一，沒有明確規(guī)定違反權(quán)力清單的追責(zé)機制。由于違法成本過低，執(zhí)法步驟麻煩，村干部可能會選擇性地執(zhí)行其中條款，規(guī)避一些對其不利的條款，從而侵害公眾參與的權(quán)利。第二，缺乏激勵性條款，缺少對積極參與基層協(xié)商民主的村民的獎勵。因此容易導(dǎo)致村民為了避免麻煩或者因與村干部的私人交情而不去監(jiān)督村委，對于公眾參與的權(quán)利怠于行使，使得協(xié)商民主監(jiān)督機制難以建立。第三，從目前實踐情況來看，《寧?？h村級權(quán)力清單36條》難以達(dá)到約束村干部的權(quán)利，使村干部成為代表村民利益的代表者和維護(hù)者的效果，對村干部權(quán)力濫用的問題沒有配置相應(yīng)的懲戒性措施。

三、結(jié)語

健全基層協(xié)商民主法律體系，既要推動基層協(xié)商民主的“硬法”建設(shè)，也要促進(jìn)“軟法”建設(shè)。之所以強調(diào)要硬法與軟法相結(jié)合，是因為軟法具有靈活性、多樣性等優(yōu)點，二者相結(jié)合可以使我國基層協(xié)商民主制度更好地發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮村規(guī)民約和習(xí)俗禮規(guī)等對協(xié)商民主的價值引導(dǎo)，不斷整合與吸納民間軟法，讓協(xié)商民主內(nèi)化成為公眾解決重大決策問題的方式。此外，應(yīng)當(dāng)在實踐中的進(jìn)一步檢驗和完善，將成熟的、具有實踐意義的基層協(xié)商民主規(guī)范上升至國家法律層面，依靠法律來保障協(xié)商行為法治化目標(biāo)的實現(xiàn)。

[1]劉丹.論中國農(nóng)村基層民主實踐中的協(xié)商機制[D].四川：四川大學(xué)法學(xué)系,2011.

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[4]劉剛.基層民主協(xié)商的現(xiàn)實困境及對策建議[J].西華大學(xué)學(xué)報,2014,33（2）.