檢察機關提起環(huán)境公益訴訟之探析

史成建

（225800 寶應縣人民檢察院 江蘇 揚州）

一、問題的提出

我國環(huán)境公益訴訟制度安排及學理上的討論，主要以“公共利益受損而原告主體缺位”作為問題導向，相應立法、司法實踐也一直將“誰可以作為原告”作為環(huán)境公益訴訟制度建立的爭論焦點，[1]這也使得我國現行關于公益訴訟的立法出現了“重實體，輕程序，重民事，輕行政”的問題，缺乏通過環(huán)境公益訴訟這一司法行為來督促政府部門依法履行環(huán)保職責的安排。一般學者認為公益訴訟就“公益”和“訴訟”兩個詞匯定義簡單疊加就是公益訴訟。而在實際定義中，不能簡單的通過文義上的解釋來定義，而應著重于“訴訟”二字，從而探尋出訴訟的功能和目的。只有離析清楚這些問題，才能正確定義公益訴訟，才能體現公益訴訟應有價值。通過《元照英美法詞典》等詞典對“公益”和“訴訟”的解釋，可解釋為“公共事件超越任何一方個人利益，但對社會公眾的部分成員發(fā)生作用，公益訴訟介入事關的公共決策或重大事務，這些事務涉及公共機構的制度缺陷或權利濫用”。美國環(huán)境公益訴訟制度包含民事與行政兩個運行維度，而且環(huán)境行政公益訴訟制度是美國環(huán)境公益訴訟制度的焦點。[2]環(huán)境公益訴訟最初就是作為督促政府執(zhí)法出現的，當時已經認識到“政府機關缺乏能力和意愿追責違法環(huán)境許可法的行為”。但我國仍聚焦于企業(yè)環(huán)境違法，對政府在環(huán)境執(zhí)法層面問題仍重視不足。

二、檢察機關提起環(huán)境公益訴訟主體地位

（一）我國檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的法理基礎

檢察機關是憲法賦予其法律監(jiān)督權，檢察權包括國家利益、社會公共利益不受非法侵害，在國家利益、社會公共利益遭受非法侵害時，代表國家提起公訴。關于檢察機關提起公益訴訟的法理基礎，學界有以下幾種觀點：第一，“公益代表人”說。江偉教授提出：必須要設定一個能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效的法律手段和權威的主體代表國家提起訴訟，檢察機關是最佳主體。第二，“法律監(jiān)督監(jiān)管說”。湯唯建教授認為：檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，理應對公益性法律的遵守情況進行監(jiān)督。

（二）我國檢察機關提起公益訴訟的現狀

1.檢察機關擁有訴訟經驗優(yōu)勢

檢察機關擁有精通訴訟業(yè)務的專業(yè)隊伍，專業(yè)素養(yǎng)明顯高于其他社會組織，“泰州天價環(huán)境公益訴訟案”中，原告泰州市環(huán)保聯合會勝訴的原因之一，也是由江蘇兩級檢察院提供支持起訴。許多學者認為環(huán)境保護部門更為適合提起公益訴訟，它們有較強的專業(yè)知識，但實踐中許多環(huán)保部門在調查取證后，選擇由檢察機關提起訴訟。在訴訟中，專業(yè)知識固然重要，但是法律專業(yè)知識和訴訟經驗更為關鍵。

2.檢察機關擁有取證制度優(yōu)勢

檢察機關擁有調查取證權利，這是其他社會組織所無法比擬的權利，可以解決以往社會組織在環(huán)境公益訴訟案件取證難、阻力大、周期長的問題，如大連市環(huán)保志愿者協會提起“7.16”中石油事故污染環(huán)境賠償一案，該案最大的問題就是取證難，相關行政部門存在不愿配合的情況，需要由相關職能部門提供相關數據時，基本無相應規(guī)定支持職能部門應當提供。如果由檢察機關發(fā)起訴訟，這些問題就迎刃而解，相關職能部門也無須為向檢察機關提供證據資料的合法性而疑慮，從而使訴訟發(fā)起時，取得更加直接、充分的證據。

三、檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的范圍及著力點

（一）環(huán)境民事公益訴訟

環(huán)境民事公益訴訟,是指由于環(huán)境污染造成社會公共利益遭受損失的情形下,檢察機關作為不確定受害者的訴訟代表,針對有關民事主體污染和破壞環(huán)境的行為提起的環(huán)境侵權訴訟行為。當通過行政行為已經難以彌補對環(huán)境所成的損失時，檢察機關可以提起民事環(huán)境公益訴訟。但檢察機關應遵循有限干預的原則、最后救濟原則。如果為一般社會影響或受損群體能夠快速反應，或能夠及時通過民事或行政救濟方式予以遏制，即不宜由檢察機關發(fā)動公益訴訟，從而避免司法資源無畏的浪費。

（二）環(huán)境行政公益訴訟

行政環(huán)境公益訴訟，是指環(huán)境相關管理部門及人員，由于在地方利益的驅使或地方保護主義等因素影響下，不作為、亂作為從而導致環(huán)境公共利益遭到的侵害。就目前中國的現狀來看，地方政府盲目追求GDP的發(fā)展，忽略生態(tài)環(huán)境保護與經濟協同發(fā)展，是導致中國當前生態(tài)環(huán)境公共利益遭受損害的重要原因，并且在本文第一部分已經提及政府在環(huán)境的不作為納入到司法程序，由司法督促政府正確履職。行政機關應當堅持依法行政，地方政府應拋棄原有的“先發(fā)展后治理”的陳舊理念。[3]在促進地方經濟發(fā)展的同時，環(huán)境行政機關不應再繼續(xù)沉默，而應當積極作為，堅持用環(huán)境標準為地方經濟健康、可持續(xù)的發(fā)展保駕護航。

（三）大力強化檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟，促進行政機關依法行政

環(huán)境公益訴訟應著重于環(huán)境行政公益訴訟，應該對行政行為進行審查，確認行政行為是否違反相關的法律規(guī)定，通過環(huán)境行政公益訴訟促進環(huán)境保護部門依法行政，強化對公眾環(huán)境的保護。美國的環(huán)境行政公益訴訟堪稱典范,但在我國背景下，如何設計環(huán)境行政公益訴訟制度,具有一定程度的挑戰(zhàn)性。美國環(huán)境行政公益訴訟制度設計以司法干預行政執(zhí)法為出發(fā)點,我國應借助公益訴訟入法契機，借鑒美國經驗?？偠灾瑱z察機關提起環(huán)境公益訴訟的重心應從聚焦環(huán)境民事公益訴訟向環(huán)境行政公益訴訟，從企業(yè)環(huán)境違法向地方政府的怠政與環(huán)境違法的轉變。但也應注意過度行使檢察權力，不可“越俎代庖”。

[1]郄建榮.《環(huán)保法修正案草案只字未提公益訴訟》.《法制日報》,2012年10月26日，第6版.

[2]候佳儒.《環(huán)境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》.《交大法學》,2015年第4期.

[3]孫海濤,趙國棟.《印度環(huán)境公益訴訟制度評析及啟示》.《河海大學學報（哲學社會科學版）》,2016年2月，第18卷第1期.