農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的困境和進(jìn)路

王 敏 黃 忠

（223001 江蘇省淮安市中級人民法院 江蘇 淮安）

一、現(xiàn)狀和特點(diǎn)：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”糾紛的實(shí)踐問題分析

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”糾紛雖然相比于其他民事案件總體數(shù)量不多，但具有矛盾尖銳、糾紛化解難度大的特點(diǎn)。根據(jù)筆者對其所在的東部某省某地級市兩級法院的相關(guān)案件審理情況的調(diào)研，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”糾紛收案數(shù)2015年同比下降21.6%，2016年同比下降32.4%，2017年同比上升40.8%，結(jié)案數(shù)2015年同比下降19.3%，2016年同比下降23.1%，2017年同比上升35.9%，呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

1.同比情況不平衡

2015年、2016年的收結(jié)案數(shù)量與上一年同比均呈下降趨勢，而2017年收結(jié)案數(shù)量則突增。集中反映了農(nóng)村土地政策的改變和農(nóng)民對自身利益的維護(hù)度。

2.糾紛類型不平衡

農(nóng)村土地三權(quán)分置糾紛集中反映在農(nóng)村土地承包合同糾紛和集體土地使用權(quán)糾紛中，宅基地使用權(quán)糾紛數(shù)量較少，而兩權(quán)抵押糾紛則無。說明該市的農(nóng)村土地糾紛還是以傳統(tǒng)土地糾紛為主，新型的糾紛如兩權(quán)抵押糾紛因政策的落實(shí)和民眾的接受度問題還未進(jìn)入法律視野。

3.案件難易不平衡

農(nóng)村土地三權(quán)分置糾紛難易程度不一，雖有少部分案件協(xié)調(diào)解決或較為簡單，但大多數(shù)糾紛的當(dāng)事人矛盾根深蒂固，更是與多年前的政策、集體經(jīng)濟(jì)組織的決策有關(guān)，法院需要花費(fèi)很多時間到相關(guān)部門調(diào)查取證，案件處理難度大，當(dāng)事人協(xié)調(diào)難度大，不同法院的判決結(jié)果更是不盡統(tǒng)一。

二、困境和瓶頸：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的法律問題探討

“三權(quán)分置”的核心在于合理界定土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后的權(quán)能范圍和權(quán)利內(nèi)容，特別是厘清新型經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)能界限。這也是在法律層面上規(guī)范該制度的關(guān)鍵所在。但目前在“三權(quán)分置”改革中法律問題層出不窮。

1.法律規(guī)定支撐不足

現(xiàn)在土地承包戶和土地經(jīng)營主體分離的現(xiàn)象非常普遍，但三權(quán)分置并未納入法制化的進(jìn)程與軌道?，F(xiàn)有的法律條文雖然肯定了家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但對流轉(zhuǎn)的方式，如抵押是否可以作為一種流轉(zhuǎn)方式則沒有具體規(guī)定。盡管國家在推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中出臺了相關(guān)的實(shí)施意見和暫行辦法，但這些文件的效力等級較低，不能對抗現(xiàn)行的基本法。對于土地經(jīng)營權(quán)的保險問題和金融支持問題、承包經(jīng)營權(quán)的退出和繼承問題等，現(xiàn)行法律均沒有明確。因此，貫徹落實(shí)“三權(quán)分置”，對這一類問題提出了明確的修法要求。

2.集體土地產(chǎn)權(quán)不清

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵性問題是如何在提高效率的同時更加兼顧公平。而要解決這個問題則必須要將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化、制度化。在目前的市場經(jīng)濟(jì)條件下，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)顯露出弊端，難以適應(yīng)社會的發(fā)展，如農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)因繼承、交易等土地流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)能殘缺、邊界不明、土地流轉(zhuǎn)制度缺失等問題，[1]制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.“兩權(quán)抵押”困境重重

目前農(nóng)村雖然呈現(xiàn)出集中化、規(guī)?；内厔?，但進(jìn)程較慢，農(nóng)戶仍然主要是經(jīng)營自家的承包地或者同時少量租種親戚朋友家的承包地，這種農(nóng)地的碎片化加之用途的嚴(yán)格管制以及市場流轉(zhuǎn)的不暢決定了農(nóng)村土地本身的價值不高，“以地貸款”困難重重。除此之外，法律障礙和二次流轉(zhuǎn)市場不健全均導(dǎo)致耕地經(jīng)營權(quán)難以處置變現(xiàn)，這也是影響銀行放貸意愿的重要因素。[2]

三、對策和進(jìn)路：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的司法建議

當(dāng)前我國農(nóng)村土地改革還處于政策實(shí)施的初始階段，在法律完善、制度建立、程序設(shè)立和規(guī)范等方面還有大量的配套工作要做。

1.完善法律規(guī)定，為改革提供法律支撐

由于立法的模糊與滯后直接導(dǎo)致“三權(quán)分置”改革制度供給的不足，因此，有必要及時修改相關(guān)法律。如可以在《農(nóng)村土地承包法》中引入“土地經(jīng)營權(quán)”，對“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押”貸款的主體、條件、貸款用途、抵押物處置方式等予以明確；同時擴(kuò)寬可抵押農(nóng)地的類型，將林地、草場等農(nóng)用土地亦納入其中；修改《中華人民共和國物權(quán)法》有關(guān)條款，切實(shí)賦予農(nóng)民對其宅基地使用權(quán)的抵押權(quán)能和繼承權(quán)能。

2.搭建流轉(zhuǎn)平臺，依法依規(guī)進(jìn)行管理

目前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出期限短、規(guī)模小、市場狹窄的弱點(diǎn)，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營難以形成。因此，國家有必要建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺，對交易土地進(jìn)行注冊登記和規(guī)范管理，交易雙方依據(jù)自愿、等價、有償、合法等原則轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)。

3.健全租賃制度，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益

目前我國的土地經(jīng)營權(quán)租賃制度存在諸多缺陷，如租金確定的不合理，流轉(zhuǎn)預(yù)期的不穩(wěn)定性，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，因此，有必要健全土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。其一，建立土地租金上限制度。在確定土地租金的上限時應(yīng)綜合考慮農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，如交通運(yùn)輸、人力費(fèi)用、農(nóng)產(chǎn)品預(yù)期產(chǎn)量及價格等，建立科學(xué)、規(guī)范的租金測算標(biāo)準(zhǔn)。其二，賦予經(jīng)營者“買賣不破租賃”的權(quán)利。鑒于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的特殊性，長期穩(wěn)定的投資預(yù)期極為重要，賦予經(jīng)營者該權(quán)利，可在土地承包經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、抵押和強(qiáng)制執(zhí)行等情況下，保證土地租賃不受影響，有利于促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。